Концепция реформирования региональных финансов Красноярского края (далее по тексту - Концепция) разработана на основе подробного анализа исходной ситуации и приоритетных направлений среднесрочной и долгосрочной политики развития Красноярского края, во исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом одобренных Правительством Российской Федерации принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами Красноярского края. Мероприятия, предусмотренные настоящей Концепцией, учитывают модель реформирования, заложенную в материалах Министерства финансов Российской Федерации в рамках проекта "Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне".
Под региональными финансами Красноярского края следует понимать государственную финансовую систему края, состоящую из совокупности финансовых и имущественных активов и объединяющую:
- консолидированный бюджет Красноярского края (включающий в себя краевой бюджет и 60 бюджетов муниципальных образований Красноярского края, в том числе бюджеты 4 закрытых административно-территориальных образований);
- имущество, закрепленное за государственными учреждениями Красноярского края и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления;
- активы государственных и муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат соответственно Красноярскому краю и муниципальным образованиям Красноярского края.
Реформирование государственной финансовой системы является приоритетным направлением бюджетной политики Совета администрации Красноярского края и предполагает создание условий для решения важнейших задач в сфере управления региональными финансами.
Реализация настоящей Концепции позволит не только существенно улучшить качество управления бюджетными средствами, активизировать процессы финансового оздоровления, повысить эффективность и результативность работы органов исполнительной власти Красноярского края и органов местного самоуправления муниципальных образований Красноярского края, но и создать условия для улучшения социально-экономического положения и инвестиционного климата в крае. Что, в свою очередь, создаст необходимые предпосылки для устойчивого развития экономики в крае.
1.1. Основные проблемы региональных финансов Красноярского края
Красноярский край, по проведенной Правительством Российской Федерации оценке, входит в состав десяти богатейших территорий Российской Федерации. По показателям оценки налогового потенциала и уровня бюджетных расходов, определяемых в соответствии с методикой распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Красноярский край является регионом-донором, не получающим дотации из федерального бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Но, несмотря на это, в течение нескольких последних лет бюджет Красноярского края выполняется с превышением расходов над доходами, увеличением долговой нагрузки на региональный бюджет. При этом бюджет края на протяжении всего этого времени, оставаясь донорским для федерального бюджета, самостоятельно обеспечивал расходные обязательства, вводимые на основании федеральных решений, а также покрывал выпадающие в ходе проведения федеральной налоговой реформы доходы, не получая финансовой помощи из федерального бюджета.
Путем оптимизации расходов к 2005 году были минимизированы расходы инвестиционного характера, приведены к федеральным стандартам расходы на образование, внедрена эффективная система межбюджетных отношений с муниципальными образованиями, сокращены краевые целевые программы и социальные расходы.
Доходная база бюджета Красноярского края является монозависимой от платежей предприятий цветной металлургии, и увеличение собственных доходов бюджета края стало возможным, главным образом, благодаря исключительно благоприятной конъюнктуре цен на мировых рынках цветных металлов. С учетом того, что по основным металлам мировые цены в 2005 году достигли исторических максимумов и уже начали снижаться (цена никеля за август - сентябрь снизилась на 40%, и этот процесс продолжается), дальнейшее повышение расходов в соответствии с федеральной бюджетной политикой, и, особенно на повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, за счет собственных ресурсов не представляется возможным.
В данной ситуации особую значимость приобретает процесс поиска внутренних источников для оптимизации расходов и развития доходной базы в отраслях, не связанных с цветной металлургией, а также развитие малого бизнеса.
В области оптимизации расходов бюджета края наиболее перспективными видятся следующие направления:
- анализ действующего государственного и муниципального секторов и оптимизация сети бюджетных учреждений - в крае с 2004 года действует формализованная модель межбюджетных отношений, в соответствии с которой финансовая помощь муниципальным образованиям распределяется с учетом численности потребителей бюджетных услуг и основных факторов, определяющих их удорожание в разных территориях, при этом бюджеты многих муниципальных образований не могут обеспечить полноценное финансирование действующих бюджетных учреждений, в данной связи в течение 2006 - 2007 годов необходимо провести комплекс мероприятий по оптимизации сети учреждений, включая возможность разгосударствления ряда учреждений и перехода от сметного финансирования к размещению государственного (муниципального) заказа на конкурсной основе;
- повышение эффективности бюджетных расходов - с учетом реализации мер предыдущего направления в крае ведется работа по широкому внедрению принципов среднесрочного программно-целевого финансирования основных бюджетообразующих отраслей с учетом фактических результатов их деятельности, вместе с тем активно внедряется система централизованных конкурсных закупок товаров и услуг у сторонних организаций. Одной из основополагающих задач в данном направлении является повышение качества бюджетных услуг населению при заданном объеме финансирования. Разработка и утверждение стандартов качества услуг и нормативов их финансового обеспечения представляются одной из наиболее сложных проблем в рамках реализации данной программы;
- совершенствование долговой политики - следствием ежегодного дефицита регионального бюджета явилось увеличение объема государственного долга края за 5 последних лет более чем в три раза, а расходы на его обслуживание в 2006 году прогнозируются на уровне 1 млрд. рублей.
Подробный анализ исходного состояния региональных финансов Красноярского края, осуществленный органами исполнительной власти Красноярского края с привлечением к анализу научно-исследовательских организаций, позволил определить основные проблемы, требующие первоочередного решения в процессе реформирования региональных финансов Красноярского края:
несоответствие бюджетного законодательства современным требованиям, в частности в сфере управления, планирования и оценки деятельности бюджетной системы Красноярского края. Сложившиеся механизмы и процедуры бюджетного процесса ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными финансами;
несовершенство бюджетного процесса и бюджетного устройства. Планирование приоритетных направлений бюджетной политики происходит исходя из краткосрочной перспективы, без учета их последствий на долгосрочную перспективу, а финансирование многих направлений расходов возобновляется ежегодно без анализа альтернативных или более эффективных способов предоставления бюджетных услуг;
низкая эффективность и результативность бюджетных расходов. Утверждение расходной части краевого бюджета на очередной финансовый год происходит на основе индексации расходов по разделам функциональной бюджетной классификации предыдущих лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных средств. При формировании бюджета края в малой степени используются программно-целевые методы. Финансирование бюджетных расходов осуществляется при отсутствии достаточно четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также системы оценки финансового результата деятельности органов исполнительной власти разного уровня. Действующие краевые целевые программы не являются эффективным инструментом структурных реформ;
низкое качество предоставления бюджетных услуг населению. Определение объемов бюджетных услуг на очередной финансовый год осуществляется на основе индексации расходов предыдущих лет, при отсутствии системы ежегодной оценки потребности в бюджетных услугах и учета результатов оценки при формировании расходов на очередной финансовый год. Не установлены стандарты качества предоставляемых бюджетных услуг населению и порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных услуг, система мониторинга эффективности и результативности оказываемых бюджетных услуг и механизмы обратной связи с потребителями услуг для оценки качества работы учреждений бюджетной сферы;
несовершенство системы управления расходами бюджета Красноярского края. Отсутствие своевременно обновляемой информации об операциях со средствами муниципальных бюджетов не обеспечивает действенного мониторинга финансовых потоков в государственном секторе. Система управления бюджетными расходами ориентирована в основном на казначейский (операционный) контроль расходов, отсутствует система контроля за бюджетными обязательствами. Применяемые механизмы закупки товаров и услуг для государственных нужд зачастую не способствуют рациональному использованию бюджетных средств;
неопределенность границ в сфере государственного управления. Сложившаяся сеть бюджетополучателей не является оптимальной, что снижает эффективность использования средств краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований. Бюджетные ассигнования по-прежнему распределяются между бюджетными учреждениями вне зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, их общественной полезности. Контроль со стороны органов исполнительной власти края за внебюджетной деятельностью краевых учреждений и принимаемыми ими на себя обязательствами носит в основном формальный характер. Кроме того, остается по-прежнему низкой эффективность взаимодействия между различными уровнями и подразделениями государственных органов власти, учреждений и организаций;
недостаточная урегулированность межбюджетных отношений. В систему распределения финансовых средств муниципальным образованиям края необходимо внедрить механизм "отрицательных трансфертов", регламентирующий процесс перечисления в краевой бюджет субвенций из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом Красноярского края. Кроме того, требуется разработка системы государственной финансовой инвестиционной поддержки муниципальных образований при предоставлении им финансовой помощи из краевого бюджета;
слаборазвитая система поддержки инвестиций. В крае недостаточно разработан механизм осуществления государственных инвестиций, отсутствуют процедуры и методологии оценки обоснованности планирования, эффективности и результативности использования бюджетных средств в инвестиционных проектах. Не урегулирована проблема обеспечения выполнения государственных обязательств по инвестиционным проектам, продолжительность реализации которых превышает финансовый год;
значительная долговая нагрузка на бюджет Красноярского края. Привлечение финансовых ресурсов для покрытия дефицита бюджета осуществляется без учета их влияния на платежеспособность края. Механизм предоставления государственных гарантий Красноярского края не включает в себя формализованную процедуру конкурсного отбора претендентов на получение гарантии;
не соответствующий современным требованиям уровень профессиональной подготовки работников органов исполнительной и законодательной власти края, местного самоуправления.
Анализ проблем региональных финансов Красноярского края демонстрирует необходимость совершенствования бюджетной политики в среднесрочном периоде, создания эффективной системы управления региональными финансами и внедрения новой культуры государственного управления, ориентированной на предоставление высококачественных бюджетных услуг населению.