Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 19. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе

1. Статьей 19 комментируемого Закона регулируются вопросы урегулирования конфликта интересов на гражданской службе.

В процессе реформирования системы государственной службы в РФ одной из серьезных проблем является нежелание государственных служащих выполнять требования к служебному поведению, в т.ч. избегать конфликта интересов при прохождении государственной службы.

Конфликт возникает при несовместимости интересов определенных субъектов, т.е. возникновении такой ситуации, при которой каждая из сторон стремится занять позицию, несовместимую и противоположную по отношению к интересам другой стороны.

________________

Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. N 10.

Термин "конфликт" (от лат. conflictus - столкновение) определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов и т.п.

________________

Социальная психология. Словарь / под ред. М.Ю.Кондратьева // Психологический лексикон. Энциклопедический словарь в шести томах / ред.-сост.Л.А.Карпенко. Под общ.ред. А.В.Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2006.

Распространение института конфликта интересов на сферу государственного управления было вызвано вытекающими из Конвенции ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года) международными обязательствами РФ, а также необходимостью предотвращения влияния на государственных служащих частных интересов, которые могут оказать воздействие на беспристрастное и объективное исполнение ими своих служебных обязанностей.

________________

Казаченкова О.В. Актуальные вопросы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 2.

В соответствии с ч.1 комментируемой статьи в редакции, действующей с 6 октября 2015 года (в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 5 октября 2015 года N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов"), для целей комментируемого Закона используется понятие "конфликт интересов", установленное ч.1 ст.10 ФЗ "О противодействии коррупции".

Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Приведенное в ФЗ "О противодействии коррупции" определение понятия "конфликт интересов" вызывает на практике ряд следующих вопросов. Во-первых, нечетко определен субъектный состав конфликта интересов. Понятие лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, весьма размыто. Законодательством четко не определен круг таких лиц ни по должностям, ни по полномочиям. Чтобы установить факт наличия конфликта интересов необходимо, прежде всего, установить, что в должностных обязанностях гражданского служащего определена обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Если в должностном регламенте гражданского служащего указанная обязанность не установлена, то такого гражданского служащего нельзя будет признать участником конфликта интересов. Во-вторых, конфликт интересов - это ситуация, которая влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение гражданским служащим должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). При этом критерии оценки надлежащего, объективного и беспристрастного исполнения должностным обязанностей отсутствуют, что, в свою очередь, будет порождать субъективную оценку исполнения полномочий.

В целях эффективного урегулирования конфликта интересов необходимо на начальном этапе выявить причины его возникновения и способствующие этому условия, определить динамику его развития, по возможности снизить уровень конфликтного противостояния, взять под контроль его протекание, определить необходимые формы и способы его урегулирования, методы и критерии оценки эффективности его разрешения.

2. В соответствии с ч.2 комментируемой статьи случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.

Установление необходимости выявления и предотвращения конфликта интересов направлено на повышение доверия общества к государственным институтам, обеспечение условий для добросовестного и эффективного исполнения служащими должностных обязанностей, исключение злоупотреблений на службе. Наличие конфликта интересов на государственной службе при реализации необходимых социально-экономических программ и мероприятий разрушает фундаментальные демократические процессы, подрывает политические и правовые устои государственной власти и ее авторитет.

Вся практическая деятельность государственного служащего должна быть направлена на добросовестное выполнение служебного долга, обеспечение интересов общества и государства.

3. В редакции, действующей с 6 октября 2015 года (в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 5 октября 2015 года N 285-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов"), для целей комментируемого Закона используется понятие "личная заинтересованность", установленное ч.2 ст.10 ФЗ "О противодействии коррупции".

Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Примечательно, что действующее законодательство предусматривает, что конфликт интересов возникает только при возможности получения служащим или связанными с ним третьими лицами материальных выгод. Между тем в большинстве международных документов, конфликт интересов связывается с получением не только материальных, но и иных (личных) выгод. Так, например, в ч.5 ст.8 Конвенции ООН против коррупции указывается, что каждое государство-участник стремится, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 года Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) также устанавливает, что государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личных выгод или личных и финансовых выгод для своих семей (ст.4).

Кроме того, постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 года N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" при рассмотрении судами дел о злоупотреблении должностными полномочиями кроме корыстного умысла следует учитывать также иную личную заинтересованность - стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п.

Таким образом, представляется необоснованным ограничивать личную заинтересованность возможностью получения только материальной выгоды. В некоторых случаях нематериальная выгода может иметь для государственного служащего большую привлекательность (например, возможность получения повышения по службе).

Следует отметить, что оценочный характер понятий "конфликт интересов", "личная заинтересованность" далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу возникновения конфликта интересов, но и сам возникший конфликт. В этой связи, крайне необходимо определить критерии отнесения ситуаций личной заинтересованности к ситуациям конфликта интересов.

4. В соответствии с ч.3.1 комментируемой статьи, а также с корреспондируемыми ей ч.4, 5 ст.11 ФЗ "О противодействии коррупции" способами предотвращения или урегулирования конфликта интересов может являться:

1) изменение должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке.

Изменение должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, предполагает изменение его должностных обязанностей, перевод на иную должность либо его отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей.

Отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей осуществляется в соответствии с ч.2 ст.32 комментируемого Закона на время урегулирования конфликта интересов. Данная мера имеет временный характер и прекращается после разрешения конфликта интересов.