Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный)

        
Комментарий к статье 8. Должности гражданской службы

1. Понятие "должность государственной гражданской службы" является ключевым для настоящего Закона, вместе с тем, дефиниция этого понятия комментируемой статьей раскрыта крайне слабо. В связи с чем представляется целесообразным раскрыть данную организационно-правовую категорию.

В настоящее время в российской правовой науке сложились разные точки зрения относительно определения понятий "государственная должность". По мнению В.М.Манохина, должность - это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штаты, схема должностных окладов и т.д.) с соответствующей частью компетенции госоргана (организации), предоставляемой лицу - государственному служащему в целях ее практического осуществления.

________________

См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С.72.

Не опровергая организационно-правового подхода к понятию "государственная должность", авторы учебника "Государственная служба: теория и организация" определяют должность как установленную (конституированную) социальную роль, выполняемую человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях. В должности выражена только формальная, предписанная социальная роль, которая образуется в результате разделения управленческого труда в организационной структуре. Должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом - функционалом должности.

________________

См. Государственная служба: теория и организация / под ред. Е.В.Охотского и В.Г.Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998. С.99-100.

Бахрах Д.Н. обращает внимание на то, что должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Организационная структура аппарата управления есть не что иное, как структура формализованных "социальных позиций", юридически закрепленных ролей. Конкретные лица, реализующие должностные полномочия, могут меняться, а их роли - нет.

________________

См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С.112.

Предметно социальную роль должности раскрывает Г.В.Атаманчук, который считает, что государственная должность - это юридическое (правовое) установление, характеризующее в каждом органе специально выделенный объем и содержание деятельности (участия) в реализации его компетенции (функций и полномочий). При этом государственная должность практически осуществляется, если закрепленный за ней объем и содержание деятельности в компетенции государственного органа действительно сказываются на рациональности и эффективности решений, принимаемых в реализацию этой компетенции. Активность государственного органа, по мнению Г.В.Атаманчука, проявляется не в том, что кто-то делает что-то по своей государственной должности, а в том, какие осуществляются организационные действия и как они влияют на общественную жизнь.

________________

См. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. Москва: изд-во РАГС. 2002. С.118-119.

Авторы учебника "Государственная служба" обращают внимание на то, что "исполнение государственных должностей во многом напоминает труд менеджеров, специалистов в области общественного управления. Вместе с тем исполнение государственных должностей коренным образом отличается по целому ряду параметров. Исполнение государственной должности представляет собой конкретное осуществление общественных отношений, которые государственная власть посредством Конституции, законов, правовых статусов государственных органов закрепила за данной должностью. Таким образом, каждая должность имеет, во-первых, свое предназначение, содержание, формы и методы реализации, определенные ресурсы и другие элементы, обуславливающие ее значение для государства, общества и граждан. Во-вторых, исполнение государственной должности предполагает, что лицо, ее замещающее, является носителем определенного мировоззрения, идеологии целостности общенациональных интересов и развития государства. Поэтому должности в государственном аппарате должны быть так прописаны, чтобы игнорирование идеалов, ценностей и целей государства быстро обнаруживалось и пресекалось. В-третьих, исполнение государственной должности всегда связано со знанием, опытом, творческим поиском, способностью оказывать влияние на других людей как непосредственно, так и через принимаемые правовые акты, управленческие решения и организационные действия. Государственная должность требует при ее исполнении высокой профессиональной специальности, применения обширной информации, разнообразных проявлений напряженной интеллектуальной деятельности. В-четвертых, исполнение государственной должности - это напряженный процесс, не имеющий ограничений в пространстве и времени. Государство, его власть, аппарата, управление с его стороны должны существовать постоянно, устойчиво, надежно, и, следовательно, любые должности должны таким образом исполняться. Государственное управленческое мышление по исполнению государственной должности не может протекать от случая к случаю, а возможно только в условиях постоянного напряжения. В-пятых, исполнение государственной должности всегда происходит в установленном правовом режиме, в рамках и с соблюдением определенных материальных и процессуальных правовых норм. В этом отношении исполнение государственной должности предопределено".

________________

См. Государственная служба: теория и организация / под ред. Е.В.Охотского и В.Г.Игнатова. Ростов-на-Дону, 1998. С.13-14.

Резюмируя изложенные точки зрения, государственную должность можно определить как обязательный элемент организационно-должностной структуры государственного органа, с регламентированным объемом обязанностей, полномочий, прав и ответственности, квалификационных требований к замещению должности, правоограничений, обусловленных социальной сущностью и социальным предназначением организации и функционирования государственного органа.

2. Пунктом 1 ст.1 комментируемого Закона дано определение понятию "государственная должность". Государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ - это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Конституция РФ устанавливает такие государственные должности Российской Федерации, как: Президент РФ (ст.11, 80); Председатель Совета Федерации Федерального Собрания, его заместитель (ст.101); Председатель Государственной Думы Федерального Собрания, его заместитель (ст.101); Председатель Правительства РФ, его заместитель и федеральный министр (ст.110); судья Конституционного Суда РФ (ст.125, 128); судья Верховного Суда РФ (ст.126, 128); судья федерального суда (ст.128); Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта РФ, прокурор прокуратуры РФ (ст.129) и др.

Таким образом, комментируемый Закон раскрывает понятие "государственная должность" через традиционную для законодательства дефиницию, выделяя лишь одну существенную характеристику - порядок ее образования. При этом комментируемый Закон четко разграничивает понятия "государственная должность" и "должность государственной службы". Обратим внимание, что согласно ч.2 ст.1 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, указанным законом не регулируется.

Согласно ст.8 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" должности государственной службы" должности государственной службы подразделяются на:

- должности федеральной государственной гражданской службы;

- должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

- воинские должности;

- должности федеральной государственной службы иных видов.

В федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов.

Должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов РФ.

Комментируемой статьей определено, что: