1. Комментируемая статья закрепляет принципы государственной гражданской службы Российской Федерации. Хорошо известно, что термин "принцип" означает основополагающее исходное теоретическое начало, общепризнанную идею, лежащую в основе образования и функционирования той или иной социальной организации или системы. Будучи закрепленными в законе, социальные принципы становятся правовыми общеобязательными нормами-принципами.
В принципах государственной гражданской службы находят свое отражение идеи права и правового государства, основы конституционного строя и общие принципы организации институтов государственной власти, закрепленные в Конституции РФ (ст.2, 3, 4, 5, 10, 13, 14 и др.) либо вытекающие из нее. Все они взаимосвязаны и взаимозависимы и в своей совокупности образуют исходные начала организации гражданской службы, определяют функционирование и позитивные тенденции ее развития. По отдельности каждый из них отражает определенную закономерность в организации государственной гражданской службы и деятельности гражданских служащих в Российской Федерации.
Комментируемый Закон не называет указанные принципы основными, однако, несомненно, они является базовыми правовыми положениями для регулирования всей системы государственной гражданской службы в Российской Федерации. Поэтому закрепленные в ст.3 принципы должны учитываться при разработке иных законодательных и подзаконных актов о государственной гражданской службе на всех уровнях правового регулирования. В этом смысле принципы должны находить свое развитие в последующих нормах комментируемого Закона, других законов и подзаконных нормативных правовых актов. Наглядным примером воплощения принципов гражданской службы в общероссийскую "правовую ткань" являются "Общие принципы служебного поведения государственных служащих", утвержденные Указом Президента РФ от 12 августа 2002 года N 885.
Однако это не только принципы правового регулирования, но и построения и функционирования государственной гражданской службы. Поэтому, будучи закрепленными в законе, принципы государственной гражданской службы должны реально воплощаться в жизнь в процессе функционирования института гражданской службы, в том числе через повседневную деятельность и поведение каждого государственного служащего.
Приведенный в комментируемой статье перечень принципов гражданской службы в значительной мере совпадает со списком основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, содержащимся в ст.3 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации". Одинаковыми по сути и правовым формулировкам являются принципы, обозначенные п.1, 2, 3, 4, 8 комментируемой статьи, а принцип, содержащийся в п.6 (доступность информации о гражданской службе), соотносится с аналогичным по сути принципом из ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" как часть и целое.
Первым в списке принципов государственной гражданской службы назван принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Это закономерно и основано на ст.2 Конституции РФ, которая гласит: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". Эту обязанность государство выполняет с помощью своих органов, функции и полномочия которых осуществляют работающие в них государственные служащие. Обязанность государства - это обязанность его государственных служащих.
Поэтому приоритет прав и свобод человека и гражданина не только принцип, но и повседневное правило служебной деятельности в государственном аппарате. Всем своим содержанием государственная служба должна способствовать реализации прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст.18 Конституции РФ именно права и свободы человека и гражданина должны определять применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти и обеспечиваться правосудием.
Успешно и эффективно действует только тот государственный служащий, который в интересах народа, обеспечивает - создает и облегчает условия для реализации и защиты прав граждан.
2. Второй принцип обеспечивает единство правовых и организационных основ государственной гражданской службы, функционирующей в условиях федеративного государства. Государственная гражданская служба, несмотря на разделение на федеральную гражданскую службу и региональную гражданскую службу (т.е. осуществляемую в субъектах РФ), является единым системным механизмом, призванным выполнять задачи и функции государства.
Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов (ч.3 ст.5 Конституции РФ). Единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ выражается в установлении единого общегосударственного правового статуса гражданского служащего (квалификационные требования, права, обязанности, ограничения, запреты, гарантии, ответственность и др.); установлении приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов РФ в закреплении правовых основ государственной гражданской службы в России (ч.5 ст.76 Конституции РФ).
3. Принцип равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения основан на ч.4 ст.32 Конституции РФ и соответствует принципам и нормам международного права. В частности п."c" ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года) гарантирует каждому гражданину право и возможность допуска к государственной службе без какой бы то ни было дискриминации (по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности или иных обстоятельств).
Гражданская служба основана на принципе равного доступа граждан, обладающих необходимыми способностями, деловыми качествами и профессиональной подготовкой. Конституционное право на равный доступ к государственной службе, по смыслу статей 19 (часть 2) и 32 (часть 4) Конституции Российской Федерации, означает предоставление гражданам равной возможности реализовать свои способности к труду посредством профессиональной трудовой деятельности в системе государственной службы, что подтверждено правовой позицией Конституционного Суда РФ (см. постановление Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2009 года N 2-П "По делу о проверке конституционности частей 1, 2, 3 и 4 статьи 22 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и пунктов 2 и 4 части 2 статьи 13 Закона Псковской области "О государственной гражданской службе Псковской области" в связи с запросом Псковского областного Собрания депутатов").
Равный доступ к государственной службе Закон гарантирует для граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации. Это значит, что гражданин, претендующий на поступление на государственную гражданскую службу Российской Федерации, должен свободно владеть русским языком, являющимся государственным языком России (см. ст.3 Закона РФ от 25 октября 1991 года N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации"). Данное требование вполне естественно и разумно, т.к. очевидно, что лицо, не владеющее в полной мере государственным языком, не может полноценно выполнять должностные обязанности, связанные с обработкой информации или работой с людьми.
В целях реализации принципа равного доступа граждан к государственной гражданской службе комментируемым Законом установлены правила, в соответствии с которыми поступление гражданина на гражданскую службу осуществляется на конкурсной основе с учетом соответствия претендента квалификационным требованиям соответствия занимаемой должности (ст.22 комментируемого Закона).
Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 3 февраля 2009 года N 2-П, по своей юридической природе и предназначению в правовой системе институт конкурсного подбора для замещения должностей государственной службы, будучи демократической гарантией конституционного права на доступ к государственной службе, позволяет в большей степени обеспечить реализацию принципов равенства (равенства возможностей) и справедливости в осуществлении данного права.
Ограничения, связанные с гражданской службой (установленные ст.17 Закона) не отменяют и не ослабляют действие принципа равного доступа граждан к гражданской службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из природы и социального статуса человека, способного по состоянию здоровья и разума действовать в соответствии с установленными правилами, осуществлять конкретные должностные полномочия с учетом их служебной специфики.
Также не считается отступлением от этого принципа установление в законодательстве специальных требований для занятия государственных должностей. Конституционный Суд РФ в определении от 27 октября 2000 года N 217-О отметил, что положение ч.4 ст.32 Конституции РФ не означает, что федеральный законодатель не вправе закрепить в законе определенные требования к кандидатам на те или иные должности в органах государственной власти и установить специальный порядок замещения этих должностей.
4. Государственная гражданская служба, осуществляемая эффективно и успешно, невозможна без необходимого уровня профессионализма и компетентности гражданских служащих. Такое требование принципиально и общеобязательно. Государственная гражданская служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков.
В целях реализации принципа профессионализма и компетентности гражданских служащих комментируемым Законом установлены требования, предъявляемые к уровню и виду образования (как правило - высшее), направлению подготовки, профессиональному стажу (опыту), знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст.12). Кроме того, этим же целям служат аттестация, квалификационный экзамен, профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданских служащих (ст.48, 49, 62, 63 комментируемого Закона) и другие меры, стимулирующие гражданских служащих к повышению профессионализма и компетентности.
5. Принцип стабильности гражданской службы является необходимым условием ее нормального функционирования. Стабильность гражданской службы зависит от стабильности правовых основ ее функционирования (на базе Конституции РФ и федерального законодательства) в системе государственной службы, с одной стороны, и от стабильности кадрового состава гражданских служащих, с другой стороны. Однако ни первое, ни второе не могут быть абсолютно неизменными, должны следовать за развитием жизни и государственно-правовой практики. Поэтому необходимо как совершенствование законодательства о гражданской службе, так и разумное обновление (ротация) кадров государственных служащих.
Стабильность гражданской службы обеспечивает непрерывность нормальной деятельности государственного аппарата. Закон обеспечивает гражданским служащим достаточные гарантии против произвольных действий, затрагивающих их права, профессиональное положение или деятельность. Профессиональный статус гражданских служащих не должен зависеть от политической ситуации в стране или регионе, от характера и личных субъективных качеств политического руководителя, от необходимых, но не всегда проработанных реформ и организационных перестроек. Целям обеспечения стабильности гражданской службы подчинены нормы комментируемого Закона, ограничивающие перечень случаев заключения срочного служебного контракта (ст.25), устанавливающие гарантии для гражданского служащего при изменении существенных условий служебного контракта (ст.29), при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы (ст.31) и др.
6. Доступность информации о гражданской службе как принцип основывается, прежде всего, на ч.2 ст.24 Конституции РФ, гарантирующей каждому обеспечить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы.
По существу это элемент более широкого принципа гласности гражданской службы, ее открытости и доступности общественному контролю, закрепленному в ст.3 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации".
В целях обеспечения данного принципа расширяется и совершенствуется законодательство об информации и ее использовании в общественной жизни, о современных электронных интернет-технологиях в деятельности государственных органов. Комментируемый Закон также предусматривает ряд юридических мер, направленных на обеспечение принципа открытости государственной гражданской службы и доступности информации о ней. Так, например, процедура конкурсного замещения должностей гражданской службы не только предусматривает обязательность информирования неопределенного круга граждан о соответствующих вакансиях, но и обязывает включать в состав аттестационных, конкурсных комиссий и комиссий по урегулированию конфликта интересов представителей общественных объединений, научных и образовательных учреждений, других организаций в качестве независимых экспертов по вопросам гражданской службы.
Реализация данного принципа осуществляется государственными гражданскими служащими также в рамках осуществления принятых в последнее время федеральных законов: от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и от 22 декабря 2008 года N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов Российской Федерации".
Минимальными правовыми ограничениями данного принципа для гражданской службы являются законодательные правила работы гражданских служащих с информацией, составляющей государственную и иную охраняемую законом тайну. По комментируемому Закону (п.7 ч.1 ст.15) они обязаны не разглашать такие сведения.
7. Еще одним важным принципом гражданской службы является ее взаимодействие с общественными объединениями и гражданами. Конституция РФ (ст.13, 28, 30) и действующее законодательство предусматривают возможность создания гражданами различных по целям и интересам общественных объединений и организаций, гарантируют гражданам свободу совести и вероисповедания, идеологическое и политической многообразие и многопартийность. Соответственно со всеми общественными объединениями, каких бы взглядов и верований они не придерживались, государственные гражданские служащие должны взаимодействовать при решении государственно-политических и иных вопросов.
В то же время государственные гражданские служащие должны, осуществляя свою деятельность, в равной мере одинаково беспристрастно относиться ко всем общественным и религиозным объединениям, быть политически, идеологически нейтральными, т.е. независимыми от политических партий и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо политических партий, религиозных и иных общественных объединений. Гражданские служащие не вправе официально и публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к политической партии, к той или иной религии, конфессии, церкви.