Комментарий к Закону Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 6. Законодательство о занятости населения

В пункте 1 комментируемой статьи определена основа законодательства о занятости населения - Конституция РФ, а также определен состав названной законодательной отрасли - комментируемый Закон, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Конституция РФ в соответствии с ч.1 ее ст.15 имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Там же установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ. Конституционные нормы, на которых основаны нормы комментируемого Закона, рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям данного Закона (в т.ч. ниже применительно к п.2 комментируемой статьи).

В отношении же правила п.1 комментируемой статьи о составе законодательства о занятости населения следует отметить, что оно основано на положении п."ж" ч.1 ст.72 Конституции РФ, относящим к вопросам совместного ведения России и субъектов РФ социальную защиту, включая социальное обеспечение. Как предусмотрено в ч.2 ст.76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения России и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В части 5 указанной статьи установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч.2 данной статьи. При этом предусмотрено, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в России, действует федеральный закон.

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные конституционные законы и федеральные законы, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст.90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч.1 ст.115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч.3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 года N 3-ФКЗ) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

________________

СЗ РФ, 1997, N 51, ст.5712; 1998, N 1, ст.1.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 года N 418), издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Приказом Минюста России от 4 мая 2007 года N 88 утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации . Принятие нормативных правовых актов в сфере занятости населения по вопросам, установленным комментируемым Законом, отнесено подпунктом 1 п.3 ст.7 данного Закона к полномочиям уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти, т.е. Минтруду России (см. коммент. к указанной статье).

________________

СЗ РФ, 1997, N 33, ст.3895; 2006, N 29, ст.3251.

РГ, 2007, 24 мая, N 108.

В прежней редакции п.1 комментируемой статьи (т.е. в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ) говорилось о том, что законодательство о занятости населения включает нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в соответствии с федеральными законами. Указание на то, что в состав названной законодательной отрасли входят законы и иные нормативные правовые актов субъектов РФ без их увязки с федеральными законами, включено в данный пункт Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ, которым внесены изменения в ряд законодательных актов в рамках продолжения процесса совершенствования федерального законодательства в связи с разграничением полномочий между уровнями публичной власти. Как отмечалось разработчиками законопроекта, вносимые в комментируемый Закон изменения направлены на предоставление органам государственной власти субъектов РФ возможности осуществлять правовое регулирование в области занятости, а также участвовать в организации и проведении общественных работ. Помимо прочего, изменениями, внесенными Федеральным законом от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ понятие "законодательство Российской Федерации о занятости населения" заменено понятием "законодательство о занятости населения".

Перечень вопросов, по которым принимаются законы субъектов РФ, определен в п.2 ст.5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а перечень вопросов, по которым принимаются постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, - в п.3 указанной статьи.

________________

СЗ РФ, 1999, N 42, ст.5005.

Иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нежели законы субъектов РФ (не беря во внимание конституции субъектов РФ, уставы субъекта РФ и постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ), - это нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Указанным актам посвящены нормы ст.22 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Пункт 2 комментируемой статьи распространяет действие законодательства о занятости населения на иностранных граждан и лиц без гражданства, но постольку, поскольку иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами России. Данное правило основано на норме ч.3 ст.62 Конституции РФ, согласно которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором России.

Речь идет, прежде всего, о Федеральном законе от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который согласно его ст.1 определяет правовое положение иностранных граждан в России, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в России и осуществлением ими на территории России трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

________________

СЗ РФ, 2002, N 30, ст.3032.

Понятия "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства" определены в п.1 ст.2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации": "иностранный гражданин" - это физическое лицо, не являющееся гражданином России и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; "лицо без гражданства" - это физическое лицо, не являющееся гражданином России и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. В соответствии с п.2 указанной статьи в целях названного Закона понятие "иностранный гражданин" включает в себя понятие "лицо без гражданства", за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

Правило о действии международного договора России основано на норме ч.4 ст.15 Конституции РФ, согласно которой в случае, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Там же установлено, что международные договоры России, как и общепризнанные принципы и нормы международного права, являются составной частью ее правовой системы. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" (см. коммент. преамбуле Закона).