1. Основное правовое регулирование вопросов управления образовательной организацией осуществляется посредством норм Гражданского кодекса РФ, специальных законов, регулирующих деятельность юридических лиц определенных организационно-правовых форм (например, Федерального закона от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью"). Комментируемый закон лишь устанавливает некоторые особенности, связанные со спецификой образовательной организации.
Управление образовательной организацией осуществляется через специально созданные органы управления, поскольку согласно п.1 ст.53 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительным документом. Порядок образования и компетенция органов юридического лица определяются законом и учредительным документом. В отношении образовательной организации комментируемым законом установлены специальные требования к структуре органов управления, а также принципы, на которых базируется управление образовательной организацией. Такие принципы закреплены в ч.2 комментируемой статьи.
Основная цель образовательной организации - осуществление образовательной деятельности, которое невозможно без учета потребностей, запросов и желаний лиц, участвующих в образовательном процессе, начиная от работников образовательной организации и заканчивая обучающимися в организации лицами. Поэтому законодатель устанавливает, что управление должно осуществляться на принципе коллегиальности, т.е. с учетом мнения всех участников образовательного процесса.
В то же время, разноплановость интересов и потребностей названных лиц требует создания в организации единого центра управления, который мог бы принимать решения единолично в пределах своей компетенции для осуществления текущего управления организации, в связи с чем вводится принцип единоначалия. Данный принцип не означает введение некой "диктатуры" одного лица, напротив, в управлении образовательной организацией должны органично сочетаться две формы управления - коллегиальная и единоличная. "Единоначальник" лишь выступает координатором общих интересов, осуществляет управление организаций, соблюдая баланс интересов участников образовательного процесса. Порядок сочетания принципов единоначалия и коллегиальности устанавливается уставом образовательной организации.
2. В образовательной организации создается единоличный исполнительный орган, которым является руководитель образовательной организации. В ч.3 комментируемой статьи приведен перечень возможных наименований должности руководителя образовательной организации. Руководитель осуществляет текущее руководство деятельностью организации в пределах полномочий и в порядке, установленных уставом организации. Наименование должности руководителя, порядок его назначения также устанавливаются уставом.
Правовой статус руководителя образовательной организации определен в ст.51 комментируемого закона (см. комментарий к ст.51). Отметим только, что руководитель образовательной организации является в то же время и работником, с которым заключается трудовой договор с учетом особенностей, установленных гл.43 Трудового кодекса РФ. При этом в отношении самого себя такой руководитель не может осуществлять функции работодателя.
В ч.4 комментируемой статьи установлено правило об обязательном формировании коллегиальных органов управления образовательной организацией, а также приводится перечень таких органов, обязательных для создания. К ним, прежде всего, относятся:
- общее собрание (конференция) работников образовательной организации (для профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования - общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации). Предполагается, что общее собрание является высшим коллегиальным органом управления образовательной организацией, который уполномочен принимать решения по широкому спектру вопросов, в т.ч. по вопросам назначения руководителя образовательной организации, организации образовательного процесса и т.п. Однако в реальности полномочия таких органов являются "декоративными", тем более, что компетенция общего собрания определяется зачастую уставом образовательной организации, а реальное управление организацией осуществляют учредители, а также иные лица, обладающие корпоративными правами в отношении образовательной организации. Между тем, общее собрание (конференция) работников образовательной организации обладает также правами, предоставленными трудовым законодательством;
- педагогический совет (в образовательной организации высшего образования - ученый совет). Педагогический (ученый) совет - это, прежде всего, коллегиальный орган, в компетенцию которого входят вопросы реализации образовательного процесса (содержание образовательных программ, утверждение рабочих программ и планов, вопросы промежуточной и итоговой аттестации обучающихся и т.п.). В образовательной организации также могут создаваться и иные органы, предусмотренные уставом образовательной организации. Среди них законодатель называет попечительский, управляющий, наблюдательный советы, а также иные органы, указанные в уставе. Как правило, целью таких органов является не только управление образовательной организацией, но и оказание содействия в реализации образовательного процесса, осуществлении общественного контроля за деятельностью образовательной организации.
Минобрнауки РФ разработаны Методические рекомендации по развитию государственно-общественного управления образованием в субъектах РФ для специалистов органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования (письмо Минобрнауки России от 22 октября 2015 года N 08-1729 "О направлении методических рекомендаций"). Данные Методические рекомендации направлены на обеспечение развития общественного участия в управлении образованием и повышение эффективности работы органов государственно-общественного управления образованием в современных условиях.
3. В ч.5 комментируемой статьи закрепляется правило о том, что структура, срок полномочий и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени образовательной организации устанавливаются уставом образовательной организации в соответствии с законодательством РФ. Это означает, что в уставе организации данные вопросы должны регулироваться в обязательном порядке. При этом должны учитываться положения не только комментируемого закона, но и Гражданского кодекса РФ, иных федеральных законов, законов субъектов РФ в зависимости от формы собственности и организационно-правовой формы образовательной организации.
Например, апелляционным определением Иркутского областного суда от 21 декабря 2015 года по делу N 33-12005/2015 отказано в удовлетворении требования о признании незаконным пункта регламента университета. Согласно обстоятельствам дела истец указывает на то, что оспариваемый пункт регламента противоречит действующему законодательству, в частности, ч.5 комментируемой статьи, ч.1 ст.8 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", согласно которым порядок принятия ученым советом ВУЗа решений устанавливаются уставом образовательной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Оспариваемый пункт регламента, по мнению истца, нарушает права первичной профсоюзной организации работников университета, предусмотренные Федеральным законом от 12 января 1996 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", Отраслевым соглашением по организациям, находящимся в введении Министерства образования и науки РФ на 2015-2017 годы, ограничивает деятельность профсоюза и препятствует функционированию его деятельности. Решением суда в удовлетворении требования отказано, поскольку при принятии регламента ответчиком не была нарушена процедура его принятия, предусмотренная пунктом устава ответчика, согласно которому локальные нормативные акты, затрагивающие права студентов, аспирантов и работников университета, принимаются с учетом мнения студенческого совета, а также в порядке и случаях, которые предусмотрены трудовым законодательством.
4. В качестве гарантий реализации управления образовательной организацией на принципе коллегиальности в ч.6 комментируемой статьи закрепляется право организовывать представительные органы в образовательной организации. Такие органы не осуществляют властно-распорядительные полномочия в отношении организации, но призваны представлять интересы определенных участников образовательного процесса, способствуют учету мнения участников образовательного процесса.
К лицам, уполномоченным комментируемым законом создавать такие органы, относятся:
- обучающиеся:
- родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся;
- педагогические работники.
Названные лица могут создавать:
- советы обучающихся (студенческие советы);
- советы родителей (родительские комитеты);
- профессиональные союзы обучающихся и (или) работников образовательной организации.
Основной целью таких органов законодатель называет учет мнения указанных выше лиц по вопросам управления образовательной организацией (но не собственно управление), прежде всего, при принятии в организации локальных нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы названных лиц. Отметим, что в последнем случае учет мнения названных лиц обязателен согласно ч.3 ст.30 комментируемого закона.
Минобрнауки России разработаны Методические рекомендации о создании и деятельности советов обучающихся в образовательных организациях (письмо Минобрнауки России от 14 февраля 2014 года N ВК-262/09). В данных Методических рекомендациях, в частности, отмечается, что целями деятельности Совета обучающихся является формирование гражданской культуры, активной гражданской позиции обучающихся, содействие развитию их самостоятельности, способности к самоорганизации и саморазвитию, формирование у обучающихся умений и навыков самоуправления, подготовка их к компетентному и ответственному участию в жизни общества.