Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 8. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования

1. Органы государственной власти субъектов РФ также реализуют ряд полномочий в сфере образования, причем наряду с делегированными полномочиями они наделены и собственными, присущими исключительно им, которые они в определенной части вправе передавать органам местного самоуправления.

Комплекс собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ имеет территориальное ограничение и может быть реализован только в пределах данного субъекта РФ. Деятельность данных органов в большинстве своем ориентирована и направлена на обеспечение предоставления образовательных услуг региональными образовательными организациями, то есть, в первую очередь, теми субъектами, учредителем которых является субъект РФ в лице уполномоченного органа государственной власти. В этой связи указанные органы реализуют полномочия учредителя юридического лица, принимают решение о его создании, реорганизации или ликвидации.

Поскольку только собственник вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, а юридическое лицо - это имущественный комплекс, то, реализуя государственно-властные полномочия, орган государственной власти субъекта РФ определяет дальнейшую юридическую судьбу организации. Более того, деятельность учредителя юридического лица носит активный характер на протяжении всего периода осуществления образовательной деятельности созданной им организацией, поскольку действующее законодательство предусматривает, что общее собрание учредителей (участников) юридического лица должно проводиться не реже чем один раз в год. Решение учредителя (учредителей) оформляется решением (протоколом) и хранится в документации юридического лица. Предоставление указанного полномочия органу государственной власти позволяет, наряду с контрольно-надзорной деятельностью уполномоченного органа, обеспечивать проведение контрольных мероприятий в процессе деятельности организации посредством получения от нее отчетов о работе, заслушивания иных материалов в рамках проводимых общих собраний учредителей. В данном случае правомерно говорить о текущем контроле учредителя за образованным им юридическим лицом.

Развитие образования в конкретном регионе основывается на региональных программах развития образования, которые также составляют юрисдикцию органов государственной власти субъекта РФ. Реализация указанного полномочия позволяет разработать совокупность мероприятий с учетом особенностей каждого региона и каждого образовательного учреждения. Однако на практике органы государственной власти при разработке региональных программ развития образования столкнулись с рядом проблем: большинство этих громоздких документов, на создание которых тратится немало сил и служебного времени, живет только на бумаге. Многие из программ похожи друг на друга, как близнецы: на каждой странице - стандартный набор целей и задач. Документы, как правило, прописаны "под Минфин", а оценка эффективности принятых мер подменяется сведениями о финансировании запланированных мероприятий.

________________

С.Кириллова. "Программы развития: что они дают региональному образованию?" // Газета "Первое сентября". N 09, 15 мая 2010 года. http://ps.1september.ru/article.php?ID=201000907.

Региональная программа должна строиться в соответствии с установленными к ней требованиями: структурирование показателей оценки по всем мероприятиям, закрепление форматов отчетности, наличие ссылок на источники получения информации и т.п. Для грамотной реализации указанного полномочия и формирования эффективной "работающей" программы необходимы не только методические рекомендации, но и специальные обучающие мероприятия или курсы повышения квалификации для сотрудников уполномоченных органов, ответственных за разработку программы. В настоящее время значительное количество регионов самостоятельно совершенствуют свои региональные программы и систему отчетности по ним. В этой связи основной задачей при реализации рассматриваемого направления деятельности является обеспечение жизнеспособности разрабатываемых программ и развитие образования; переход от формальных программ к реально развивающим.

2. В качестве самостоятельной группы полномочий можно выделить организационно-распорядительные, включающие в себя, в первую очередь, обеспечение деятельности образовательных организаций и предоставления ими качественных образовательных услуг.

Деятельность региональных органов государственной власти охватывает собой уровни образования от дошкольного до среднего, в связи с чем в их юрисдикцию входит обеспечение деятельности широкого спектра образовательных организаций. В первую очередь, уполномоченные органы обязаны обеспечить предоставление государственных гарантий общедоступности и бесплатности указанных видов образования.

Таким образом, организационно-распорядительные полномочия неразрывно связаны с финансовыми полномочиями - финансированием расходов по содержанию образовательной организации, предоставлением бюджетных субвенций для обеспечения возможности реализации каждым права на образование. Финансирование образовательного процесса в данном случае носит двойственный характер. С одной стороны, являясь учредителем образовательной организации, субъект РФ несет бремя расходов по ее содержанию, в том числе и в части предоставления общего образования в региональных образовательных организациях. Причем комментируемый закон не предусматривает, в какой форме и на какой основе предоставляется общее образование, но, тем не менее, общедоступность образования в отношении указанных видов услуг действует в полной мере, а соответственно, реализация данного полномочия обеспечивается посредством предоставления общедоступного и бесплатного образования. В отдельных случаях оно может предоставляться на конкурсной основе, причем проведение конкурса является правом органа государственной власти, т.е. он сам оценивает допустимость и необходимость проведения конкурса.

С другой стороны, в его ведении находится и ряд муниципальных образовательных организаций, которые подпадают под его территориальную юрисдикцию. В отношении таких организаций комментируемый закон также предусматривает ряд финансовых мероприятий за счет средств регионального бюджета. В качестве основного мероприятия можно назвать предоставление субвенций местным бюджетам на образовательные расходы. Предоставление субвенций позволяет не только обеспечить бесплатное и общедоступное дошкольное и общее образование, но и обеспечить образовательный процесс необходимым инструментарием: пособиями; оборудованием; квалифицированными кадрами. Во многом эффективность образовательного процесса в данном случае зависит от взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

В состав организационно-распорядительных полномочий органов государственной власти субъекта РФ входит организация предоставления среднего профессионального, дополнительного и дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ. В целях реализации указанных полномочий органы государственной власти субъекта РФ разрабатывают стандарты качества бюджетных услуг в сфере образования, предоставляемых за счет средств регионального бюджета, которые ориентированы на повышение качества исполнения и доступности результата предоставления образовательных услуг.

По своей сути процедура организации предоставления образовательных услуг представляет собой процесс взаимодействия между органами государственной власти, образовательной организацией, обучающимися и их законными представителями по вопросу предоставления необходимых образовательных услуг. Задача уполномоченного органа в данном случае сводится к повышению уровня эффективности и результативности такого взаимодействия, обеспечению всех желающих необходимыми образовательными услугами на основе принципа общедоступности и бесплатности образования.

3. Одновременно с организацией предоставления образования органы государственной власти субъекта РФ реализуют и организационно-воспитательные функции, создавая условия для присмотра и ухода за детьми в период их содержания в государственных образовательных организациях субъектов РФ.

Следует обратить внимание, что в данном случае юрисдикция уполномоченного органа охватывает только образовательные организации субъекта РФ, реализация аналогичного полномочия в отношении муниципальных организаций составляет юрисдикцию органов местного самоуправления. В большинстве случаев полномочия региональных органов государственной власти охватывают собой как региональные, так и муниципальные образовательные организации.

Присмотр и уход за детьми предполагает организацию режима и питания детей в течение дня, их содержание и воспитание, направленные на социализацию и формирование у них практически ориентированных навыков, в том числе с учетом особенностей психофизического развития детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов. Задачей уполномоченного органа является не только решение указанных организационных, кадровых, материальных вопросов, но и обеспечение соблюдения санитарно - эпидемиологических требований к устройству, содержанию и организации режима работы образовательных организаций соответствующего уровня, соблюдения ими требований действующих нормативных актов.

В состав данной категории полномочий входит и организация обеспечения муниципальных и региональных образовательных организаций учебниками и учебными пособиями в соответствии с федеральным перечнем, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ. Обеспечение учебниками и учебными пособиями является первоочередной мерой обеспечения качественного образовательного процесса. Утверждение федерального перечня в значительной степени ограничивает круг изданий, которые могут быть использованы в рамках образовательного процесса и требует не только предоставления необходимого уровня финансирования, но и возможности их приобретения образовательной организацией. В то же время следует заметить, что в соответствии с установленными нормативами образовательная организация признается укомплектованной учебниками и учебными пособиями, если они имеются в наличии в количестве не менее от количества обучающихся. Одновременно действующие нормативы позволяют и рекомендуют расширять круг используемых электронных учебников и учебных пособий. Однако риск причинения вреда здоровью обучающегося в данном случае в рамках обеспечения образовательного процесса не учитывается. Реализация подобного подхода позволит оценить соотношение пользы и вреда (для здоровья) электронных учебников лишь по прошествии определенного периода времени, поскольку их использование становится необходимым условием не только образовательного процесса в организации, но и при подготовке домашних заданий, и тем самым в значительной степени увеличивает нагрузку на здоровье обучающегося.

В подобной ситуации организационное обеспечение образовательного процесса должно сочетаться с организацией предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации. К категории детей, испытывающих трудности в обучении, относятся обучающиеся, проявляющие в силу различных причин затруднения в усвоении образовательных программ при отсутствии выраженных нарушений и отклонений в развитии. Психолого-педагогическая, медицинская и социальная помощь предоставляется в общеобразовательных организациях, в которых такие дети обучаются, консультативных пунктах, а также в центрах психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи. Роль уполномоченного органа государственной власти в данном случае сводится к формированию нормативных основ привлечения необходимых специалистов и их профессиональной деятельности в рамках образовательной организации, а также к решению организационных аспектов привлечения необходимых специалистов, например, создание консультативных пунктов и т.п.

4. Значительное место в системе полномочий органов государственной власти субъекта РФ занимает контрольно-надзорная деятельность в отношении образовательных организаций, в том числе мониторинг системы образования и независимая оценка качества образовательной деятельности организаций.

Однако, несмотря на наделение органов государственной власти контрольно-надзорными полномочиями, комментируемый закон вменяет им в обязанности обеспечение осуществления мониторинга и создание условий для организации проведения оценки. Подобные формулировки не только не позволяют надлежащим образом реализовывать контрольно-надзорную деятельность уполномоченного органа, но в достаточной степени формализуют сами полномочия.

В отношении указанных полномочий можно говорить о том, что сам орган государственной власти их не осуществляет, а лишь создает необходимые условия и предпосылки для их реализации третьими лицами. Таким образом, по логике комментируемого закона деятельность органа государственной власти субъекта РФ в данном случае сводится к созданию правовых и финансовых условий осуществления мониторинга и оценки качества образования.

В то же время комментируемый закон не детализирует, о каком мониторинге идет речь: внутреннем или внешнем. Представляется закономерным предположить, что в данном случае следует вести речь о внутреннем мониторинге, для реализации которого уполномоченный орган создает необходимые условия, а реализуется он уполномоченными должностными лицами самой образовательной организации. Внешний мониторинг предполагает привлечение уполномоченных органов для оценки деятельности образовательной организации, но возможность такого привлечения в рамках полномочий органа государственной власти субъекта РФ не предусмотрена.

Основу юрисдикции органов государственной власти субъекта РФ составляет обеспечение предоставления образовательных услуг в рамках реализации общедоступного образования. Краеугольным камнем реализации указанных полномочий является финансовое обеспечение. Всеобщий характер конституционного права на образование свидетельствует о том, что оно должно быть предоставлено любому субъекту по его желанию, в том числе без каких-либо финансовых препятствий. В этой связи комментируемый закон вменяет в обязанности органов государственной власти субъекта РФ финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам.

Указанная норма является новеллой законодательства об образовании, поскольку финансовые гарантии ранее распространялись лишь на государственные и муниципальные образовательные организации. Бремя финансовых расходов на образовательный процесс в частных организациях ложилось на плечи родителей обучающегося. Нормативное закрепление многообразия форм образовательных организаций логически повлекло за собой предоставление им равного правового статуса, в том числе и в решении финансовых вопросов. Финансирование образовательных услуг частных организаций обеспечивается посредством предоставления им субсидий на возмещение затрат, кроме расходов по содержанию зданий и оплаты коммунальных услуг. Указанные финансовые ресурсы носят целевой характер и ориентированы исключительно на компенсацию расходов на образовательный процесс, что является отличительной особенностью субсидирования денежных средств, т.к. они передаются безвозмездно, но носят целевой характер.

Субсидирование частных образовательных организаций производится за счет средств бюджета субъекта РФ в пределах установленных им лимитов. При этом следует учитывать, что бюджетное финансирование всегда носит целевой характер, а нецелевое использование средств влечет за собой применение мер ответственности. Следует обратить внимание, что комментируемый закон одновременно предоставляет органам государственной власти субъекта РФ право на дополнительное финансовое обеспечение образовательного процесса в части обеспечения питания обучающихся частных образовательных организаций и предоставление дополнительной государственной поддержки детей в муниципальных образовательных организациях. Предоставление подобного права обусловлено необходимостью развития образования, повышения его продуктивности и эффективности. Однако его реализация напрямую зависит от самого субъекта РФ и возможностей регионального бюджета.

Перечень собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ носит открытый характер и может быть расширен в рамках его практической деятельности посредством нормативного закрепления дополнительных полномочий в рамках специального нормативного акта или положения о данном органе власти.