Комментарий к Федеральному закону от 27 ноября 2010 года N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации"

Комментарий к разделу I. Общие положения     

Комментарий к главе 1. Таможенное регулирование и таможенное дело в Российской Федерации    

Комментарий к статье 1. Цели и предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает цели комментируемого Закона. Развитие интеграционных процессов в современных условиях обуславливает расширение внешнеэкономических связей государств как важнейшего фактора экономического роста, усиления взаимосвязи и взаимозависимости национальных хозяйств, формирования международных хозяйственных комплексов. Вместе с тем, несмотря на тенденцию к интеграции, и, как следствие, необходимость либерализации внешнеэкономической деятельности, устранения административных, финансовых и иных барьеров на пути движения товаров, услуг, капитала, мировая экономика остается конгломератом хозяйств с различными уровнями развития и, соответственно, несовпадающими или противоречащими интересами. Поэтому важнейшей задачей каждого государства является осуществление государственного регулирования внешнеэкономической деятельности с целью создания защиты национального производства, стимулирования прогрессивных структурных изменений в экономике, повышения ее конкурентоспособности.

Следует отметить, что важнейшим элементом системы государственного управления внешнеэкономическими связями является механизм таможенного регулирования. Являясь по своей природе средством регулирования товарных потоков, указанный механизм также представляет собой действенный инструмент инвестиционной и валютной политики. Рациональное использование данного института позволяет обеспечить существенные преимущества и выгоды отраслям отечественной экономики.

Вместе с тем необходимо учитывать, что с увеличением объема внешнеторгового оборота, а также развитием иных видов внешнеэкономических связей неизбежен рост правонарушений в данной сфере, в том силе в связи с объективным стремлением заинтересованных лиц уклониться от прохождения таможенных и иных административных процедур и тем самым "облегчить таможенное бремя". Следовательно, эффективность функционирования механизма таможенного регулирования предопределяется во многом результативностью правоприменительной и контрольной деятельности органов государственной власти, осуществляющих непосредственную реализацию механизма таможенного регулирования.

Для более полного и глубокого понимания положений комментируемой статьи необходимо сначала дать определение Таможенного союза. В соответствии с положениями Федерального закона от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" Таможенный союз - это единая таможенная территория, которой на основе международного договора с одним или несколькими государствами либо группами государств заменяется две или несколько таможенных территорий и в пределах которой отменяются таможенные пошлины и другие меры ограничения внешней торговли товарами, происходящими с единой таможенной территории, в отношении практически всей торговли такими товарами в пределах этой таможенной территории, за исключением возможности применения при необходимости таких мер в случаях, предусмотренных ст.21, 32, 38 и 39 указанного закона.

Комментируемый Закон был принят во исполнение международных обязательств Российской Федерации в соответствии с международными договорами, составлявшими договорно-правовую базу Таможенного союза, а именно:

- Соглашения о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь (Минск, 6 января 1995 года) (в отношениях между государствами-членами Евразийского экономического союза, являющимися участниками данного Соглашения, это Соглашение применяется в части, не противоречащей Договору о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года));

- Соглашения о Таможенном союзе (Москва, 20 января 1995 года) (в отношениях между государствами-членами Евразийского экономического союза, являющимися участниками данного Соглашения, это Соглашение применяется в части, не противоречащей Договору о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года));

- Договора между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (Москва, 29 марта 1996 года) (в отношениях между государствами-членами Евразийского экономического союза, являющимися участниками данного Договора, этот Договор применяется в части, не противоречащей Договору о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года));

- Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (Москва, 26 февраля 1999 года) (в связи с прекращением с 1 января 2015 года деятельности Евразийского экономического сообщества действие указанного Договора прекращено с 1 января 2015 года; см. об этом Договор о прекращении деятельности Евразийского экономического сообщества (Минск, 10 октября 2014 года));

- Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества (Астана, 10 октября 2000 года) (в связи с прекращением с 1 января 2015 года деятельности Евразийского экономического сообщества действие данного Договора прекращено с 1 января 2015 года; см. об этом Договор о прекращении деятельности Евразийского экономического сообщества (Минск, 10 октября 2014 года)).

С 1 января 2015 года функционирует Евразийский экономический союз (ЕАЭС), пришедший на смену Евразийскому экономическому сообществу (ЕврАзЭС) (действовало с 30 мая 2001 года по 31 декабря 2014 года). Деятельность ЕврАзЭС прекращена с 1 января 2015 года согласно Договору о прекращении деятельности Евразийского экономического сообщества (Минск, 10 октября 2014 года), в котором в том числе обозначены международные договоры, продолжающие действовать между их участниками в той части, в какой они могут быть исполнены в отсутствие упоминаемых в них органов ЕврАзЭС, ликвидируемых в соответствии с этим договором.

ЕАЭС создан в целях всесторонней модернизации, кооперации и повышения конкурентоспособности национальных экономик и создания условий для стабильного развития в интересах повышения жизненного уровня населения государств - членов. В рамках ЕАЭС обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года). ЕАЭС является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью.

ЕАЭС осуществляет свою деятельность в пределах компетенции, предоставляемой ему государствами - членами в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года), на основе уважения общепризнанных принципов международного права, включая принципы суверенного равенства государств - членов и их территориальной целостности; на основе уважения особенностей политического устройства государств - членов; на основе обеспечения взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов сторон; на основе соблюдения принципов рыночной экономики и добросовестной конкуренции.

В ЕАЭС осуществляется единое таможенное регулирование в соответствии с Таможенным кодексом Евразийского экономического союза и регулирующими таможенные правоотношения международными договорами и актами, составляющими право ЕАЭС, а также в соответствии с положениями Договора о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года). В рамках Таможенного союза уже создан общий рынок товаров (за исключением ряда изъятий). Договором о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года) предусматривается постепенное устранение существующих изъятий. В частности, предполагается, что функционирование общих рынков лекарственных средств и медицинских изделий будет осуществляться, начиная с 1 января 2016 года. Формирование общих рынков нефти, нефтепродуктов и газа планируется завершить к 1 января 2025 года. Общий электроэнергетический рынок заработает с 1 июля 2019 года.

В ст.2 Договора о Евразийском экономическом союзе (Астана, от 29 мая 2014 года) указано, что "таможенный союз" - форма торгово-экономической интеграции государств - членов, предусматривающая единую таможенную территорию, в пределах которой во взаимной торговле не применяются таможенные пошлины (иные пошлины, налоги и сборы, имеющие эквивалентное действие), меры нетарифного регулирования, специальные защитные, антидемпинговые и компенсационные меры, действуют Единый таможенный тариф Евразийского экономического союза и единые меры регулирования внешней торговли товарами с третьей стороной;

Таможенный союз был создан для следующих целей:

- обеспечения совместными действиями социально-экономического прогресса стран-участниц путем устранения между ними разделяющих препятствий для свободного экономического взаимодействия между хозяйствующими субъектами;

- гарантирования устойчивого развития экономики, свободного товарообмена и добросовестной конкуренции;

- укрепления координации экономической политики стран-участниц и обеспечение всестороннего развития национального народного хозяйства;

- создания условий для формирования общего экономического пространства;

- создания условий для активного выхода государств - членов Таможенного союза на мировой рынок.

Согласно п.1 ст.2 ТК ТС Единую таможенную территорию Таможенного союза составляют территории Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, а также находящиеся за пределами территорий государств - членов Таможенного союза искусственные острова, установки, сооружения и иные объекты, в отношении которых государства - члены Таможенного союза обладают исключительной юрисдикцией.

В результате активного обновления таможенного законодательства, обусловленного вступлением в силу в июле 2010 года ТК ТС и последовавшего за этим приведения национального законодательства Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан о таможенном деле в соответствие с его положениями, а также принятия Договора о Евразийском экономическом союзе (Астана, 29 мая 2014 года) и расширения границ экономической интеграции на постсоветском пространстве, значительно увеличивается влияние таможенного регулирования как составной части государственного регулирования внешнеторговой деятельности государств - членов Таможенного союза на процессы интеграционного взаимодействия их экономик с международным экономическим сообществом.

2. В ч.2 комментируемой статьи законодатель определил предмет регулирования Закона, четко разграничив отношения, относящиеся к ведению Таможенного союза, и отношения, урегулированные национальным законодательством.

Комментарий к статье 2. Таможенное регулирование и таможенное дело в Российской Федерации

1. В ч.1 комментируемой статьи дается краткая характеристика таможенного регулирования и таможенного дела.

Таможенное регулирование в Российской Федерации, по смыслу ч.1 комментируемой статьи, заключается в установлении порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации. Согласно п.1 ст.1 ТК ТС таможенное регулирование в таможенном союзе - правовое регулирование отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, их перевозкой по единой таможенной территории Таможенного союза под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами.

Таможенное регулирование в Таможенном союзе осуществляется на двух уровнях: наднациональном и национальном (см. п.2 ст.1 ТК ТС). На наднациональном уровне урегулирован порядок перемещения товаров через таможенную границу и все таможенные формальности (таможенный контроль и декларирование, исчисление и уплата таможенных платежей, таможенные процедуры). На национальном уровне регулируются вопросы безопасности, организации деятельности таможенных органов и прямо указанные в ч.2 ст.1 комментируемого Закона. В соответствии с п."ж" ст.71 Конституции РФ таможенное регулирование находится в исключительном ведении Российской Федерации. Цели таможенного регулирования прямо названы в ч.1 ст.1 комментируемого Закона.

В отличие от категории "таможенное регулирование", которую законодатель раскрывает и в ТК ТС и в комментируемом Законе, понятие "таможенное дело" закреплено только на национальном уровне и представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации. Фактически, под таможенным делом понимают те "барьеры", которые устанавливаются государством на пути свободного перемещения товаров. Таможенно-тарифное регулирование заключается во взимании ввозных и вывозных таможенных пошлин (см., например, решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 27 ноября 2009 года N 18 "О едином таможенно-тарифном регулировании Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации").

Под запретами и ограничениями согласно подп.8 п.1 ст.4 ТК ТС понимается комплекс мер, применяемых в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу, включающий меры нетарифного регулирования; меры, затрагивающие внешнюю торговлю товарами и вводимые исходя из национальных интересов; особые виды запретов и ограничений внешней торговли товарами; меры экспортного контроля, в том числе в отношении продукции военного назначения; меры технического регулирования, а также санитарно-эпидемиологические, ветеринарные, карантинные, фитосанитарные и радиационные требования, которые установлены международными договорами государств - членов Таможенного союза, решениями постоянно действующего регулирующего органа ЕАЭС и нормативными правовыми актами государств - членов Таможенного союза, изданными в соответствии с международными договорами государств - членов Таможенного союза.

Обратим внимание, что Комиссия Таможенного союза (единый постоянно действующий регулирующий орган Таможенного союза), о которой упоминается в тексте ТК ТС (в том числе ст.4) упразднена со 2 февраля 2012 года с передачей ее полномочий Евразийской экономической комиссии (ЕЭК). При этом нужно учесть, что с 1 января 2015 года Евразийская экономическая комиссия действует на основании Положения о Евразийской экономической комиссии (приложение N 1 к Договору о Евразийском экономическом союзе) (Астана, 29 мая 2014 года) и является постоянно действующим регулирующим органом Евразийского экономического союза.

Запреты и ограничения устанавливаются с целью защиты национальных интересов, включающих охрану жизни и здоровья людей и окружающей среды, защиту экономической безопасности, соблюдение правопорядка и др.

2. В ч.2 комментируемой статьи законодатель указывает, что в Российской Федерации применяются меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения, затрагивающие внешнюю торговлю товарами, предусмотренные международными договорами, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, и принимаемыми в соответствии с указанными договорами актами органов Таможенного союза. Так, согласно ст.313 ТК ТС не допускается пересылка в международных почтовых отправлениях товаров, запрещенных в соответствии с актами Всемирного почтового союза (см., например, ст.18 Всемирной почтовой конвенции (Доха, 11 октября 2012 года)). Также в этом отношении можно отметить Приложение N 1 к решению Коллегии Евразийской экономической комиссии от 21 апреля 2015 года N 30, в котором содержится Перечень товаров, в отношении которых установлен запрет ввоза на таможенную территорию Евразийского экономического союза и (или) вывоза с таможенной территории Евразийского экономического союза.

3. В ч.3 комментируемой статьи обозначено, что в случаях и порядке, которые предусмотрены международными договорами, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, актами органов Таможенного союза, Российская Федерация применяет отдельные меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения в одностороннем порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Обратим внимание, что под "законодательством Российской Федерации" в данном случае понимаются не только законы, но и подзаконные акты. В качестве примера укажем на:

- Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 206-ФЗ "О карантине растений";

- Федеральный закон от 8 декабря 2003 года N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров";

- Федеральный закон от 8 декабря 2003 года N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности";

- Федеральный закон от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (ст.29);

- Федеральный закон от 18 июля 1999 года N 183-ФЗ "Об экспортном контроле" (ст.25);

- Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст.16);

- Федеральный закон от 19 июля 1998 года N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами";

- Федеральный закон от 9 января 1996 года N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения";

- Закон РФ от 14 мая 1993 года N 4979-I "О ветеринарии" (ст.14);

- Указ Президента РФ от 28 ноября 2015 года N 583 "О мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и защите граждан Российской Федерации от преступных и иных противоправных действий и о применении специальных экономических мер в отношении Турецкой Республики";

- Указ Президента РФ от 29 июля 2015 года N 391 "Об отдельных специальных экономических мерах, применяемых в целях обеспечения безопасности Российской Федерации";

- Указ Президента РФ от 24 июня 2015 года N 320 "О продлении действия отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации";

- Указ Президента РФ от 6 августа 2014 года N 560 "О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации";

- постановление Правительства РФ от 20 августа 2009 года N 694 "Об утверждении перечня запрещенных к ввозу на территорию Российской Федерации орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов)" и др.

4. В ч.4 комментируемой статьи регламентированы условия применения средств и методов обеспечения соблюдения вводимых Российской Федерацией в одностороннем порядке запретов и ограничений, а также применяемых в Российской Федерации мер таможенно-тарифного регулирования, отличных от мер, которые применяются в одном или нескольких государствах - членах Таможенного союза. Такие средства и методы применяются в соответствии с международными договорами Российской Федерации и комментируемым Законом. При этом актами Президента РФ или Правительства РФ могут быть определены федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору соблюдения установленных мер.

Так, например, юридическими последствиями несоблюдения запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, могут быть: отказ в выпуске товаров; начисление таможенных платежей и пеней (в случаях несоблюдения в отношении товаров запретов и ограничений экономического характера); привлечение к административной ответственности в зависимости от квалифицирующих признаков совершенного деяния по ч.3 ст.16.2 либо по ч.1 или по ч.2 ст.16.3 КоАП РФ.

К федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору при введении запретов и ограничений, относятся:

- Федеральная таможенная служба России (см. постановление Правительства РФ от 16 сентября 2013 года N 809 "О Федеральной таможенной службе");

- Федеральная служба по техническому и экспортному контролю (см. Указ Президента РФ от 16 августа 2004 года N 1085 "Вопросы Федеральной службы по техническому и экспортному контролю") и др.