Часть 1 статьи 1 Закона N 212-ФЗ определяет группу правоотношений, которые регулируются данным Законом.
С 01.01.2010 исчисление и уплата страховых взносов в ПФ РФ, ФСС РФ, ФФОМС, а также контроль за этим и вопросы привлечения к ответственности за соответствующие нарушения регулируются Законом N 212-ФЗ, который заменил собой ранее действовавшую главу 24 НК РФ, посвященную единому социальному налогу.
Вступление в силу данного Закона означало значительное изменение фискальной политики государства, т.к. произведенная замена единого социального налога страховыми взносами представляет собой не формальное изменение, а существенную модернизацию всей системы обязательных платежей в социальной сфере.
Конечно, всем, прежде всего, приходит на ум значительное повышение тарифов страховых взносов по сравнению с действовавшей ранее ставкой единого социального налога. Однако это не единственное, что различает правовое регулирование обязательных платежей в социальной сфере до 2010 года и после.
С юридической точки зрения, в части 1 статьи 1 Закона N 212-ФЗ наибольший интерес вызывает использование словосочетания "законодательство Российской Федерации о страховых взносах". Фактически это означает, что законодатель разделил налоговое законодательство и законодательство, регулирующее отношения, касающиеся страховых взносов.
До вступления в силу Закона N 212-ФЗ нормативного упоминания о законодательстве РФ о страховых взносах не существовало, а единый социальный налог являлся видом федерального налога, т.е. налогом, вопросы исчисления и уплаты которого полностью урегулированы НК РФ.
Следовательно, новая отрасль российского законодательства имеет недавнюю историю, и практика ее применения в настоящее время только вырабатывается.
Тем не менее, можно с уверенностью утверждать, что законодатель, в первой же норме Закона N 212-ФЗ сформулировав положения о законодательстве РФ о страховых взносах, существенно отграничил страховые взносы от налогов, хотя фактически многие вопросы, урегулированные в Законе N 212-ФЗ, имеют схожее с приведенным в НК РФ правовое регулирование.
Таким образом, положение части 1 статьи 1 Закона N 212-ФЗ имеет огромное практическое значение. Действительно, проанализировав структуру Закона N 212-ФЗ, можно найти много общего со структурой и части 1 НК РФ, и ранее действовавшей главы 24 НК РФ. Однако если начать подробно сравнивать и анализировать положения Закона N 212-ФЗ с НК РФ, можно обнаружить, что большое количество ситуаций и проблем, урегулированных в НК РФ, в Законе N 212-ФЗ даже не упоминаются.
Подобные обстоятельства приводят к тому, что в сфере страховых взносов в настоящее время существует множество ничем не урегулированных вопросов. А поскольку законодательство о страховых взносах, как уже указывалось, и налоговое законодательство являются независимыми друг от друга отраслями, положения одного не могут быть применены по аналогии в отношении положений другого.
На практике это означает, что плательщики страховых взносов зачастую обладают меньшими гарантиями, чем налогоплательщики, и то, как им действовать в определенных ситуациях, четко из норм права не следует. Т.е. если определенная правовая проблема в соответствии с налоговым законодательством имеет одно решение, это не означает, что аналогичная проблема, но уже касающаяся страховых взносов, имеет такое же решение.
В качестве примера можно привести отсутствие в Законе N 212-ФЗ какого-либо указания на принципы законодательства РФ о страховых взносах.
Тем не менее, принципы представляют собой основные, руководящие начала любой отрасли законодательства и не ясно, почему принципы законодательства РФ о страховых взносах оказались не включенными в Закон N 212-ФЗ, несмотря на то, что данный Закон фактически ввел данную отрасль в действие.
В статье 3 НК РФ приведены основные начала законодательства о налогах и сборах. Данные положения носят исключительно важный характер для всех плательщиков налогов и сборов и зачастую становятся решающим аргументом налогоплательщика в споре с налоговым органом.
В частности, пункт 7 статьи 3 НК РФ устанавливает важную гарантию, корреспондирующую с положениями Конституции РФ о презумпции невиновности, о том, что все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).
В Законе N 212-ФЗ аналогичных норм нет.
В этой связи органы, осуществляющие контроль за уплатой страховых взносов, формально не обязаны все неустранимые сомнения, противоречия и неясности законодательства РФ о страховых взносах толковать в пользу плательщика страховых взносов.
Конечно, положения статей 53 и 54 Закона N 212-ФЗ представляют плательщикам страховых взносов право обжаловать решения и иные акты органов контроля за уплатой страховых взносов ненормативного характера в вышестоящий орган и в суд. Однако понятно, что данный процесс является небыстрым и неприменение органом контроля за уплатой страховых взносов принципа добросовестности плательщика страховых взносов в конкретном случае может стать причиной возникновения у последнего убытков.
Предполагая, что после вступления в силу Закона N 212-ФЗ такие ситуации будут иметь место достаточно часто, законодатель в части 5 статьи 1 Закона N 212-ФЗ закрепил возможность издания уполномоченными органами разъяснений в целях единообразного применения Закона N 212-ФЗ.
Правительство РФ в Постановлении от 14.09.2009 N 731 предоставило право издавать такие разъяснения Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации - по вопросам уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации; Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации - по вопросам уплаты страховых взносов в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Как уже указывалось, до вступления в силу Закона N 212-ФЗ в РФ взимался единый социальный налог, следовательно, относительно спорных вопросов его исчисления и уплаты уполномоченные органы также были вправе давать разъяснения.
В пункте 1 статьи 34.2 НК РФ установлено, что Минфин России дает письменные разъяснения налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам по вопросам применения законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, т.е. Минфин России рассматривает индивидуальные и коллективные предложения, заявления и жалобы граждан и юридических лиц и дает ответы.
Как отмечено в Постановлении ГД ФС РФ от 11.11.96 N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия "нормативный правовой акт". Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ все законы, а также любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, то есть обнародованы.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только "в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается".
Именно в связи с данными положениями разъяснения Минфина России не рассматриваются как нормативные правовые акты, а значит вопрос об их обязательности остается открытым.
Данный подход был закреплен в Письме ФНС России от 14.09.2007 N ШС-6-18/716@ и Письме Минфина России от 07.08.2007 N 03-02-07/2-138, Письме Минэкономразвития РФ от 01.12.2011 N 27009-ИМ/Д23.
Необходимо обратить внимание, что очень часто судам приходится при рассмотрении конкретных дел указывать на отсутствие нормативного характера писем различных органов, например, Федеральной налоговой службы. Чаще всего это касается той категории дел, когда заявитель требует признать недействительными решения того или иного органа, в частности налогового (См., например, Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27.10.2015 N Ф04-24607/2015 по делу N А75-1182/2015).