Реализация мероприятий "дорожной карты" осуществляется по направлениям, указанным как наименования подразделов в разделе III "дорожной карты".
Фактором повышения эффективности государственного управления через оптимизацию контрольно-надзорной функции государства является переход при организации и осуществлении мероприятий по контролю к использованию риск-ориентированного подхода, который используется в большинстве развитых стран мира.
Мировой опыт использования риск-ориентированного подхода свидетельствует, что его применение позволило сократить общее количество проверок от 30 до 90 процентов, а отдельные категории бизнеса и вовсе освободить от необходимости прохождения плановых проверок. При этом было обеспечено сохранение или даже повышение уровня безопасности в подконтрольной сфере.
Переход от применения подхода всеобъемлющего контроля (надзора) к дифференцированному подходу планирования проверок в зависимости от уровня риска причинения вреда охраняемым законом ценностям позволяет увеличить процент охвата потенциальных нарушителей обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда охраняемым законом ценностям, и одновременно снизить нагрузку на подконтрольные субъекты, которые не представляют реальной угрозы причинения вреда таким ценностям.
Поэтапное внедрение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора) осуществляется в соответствии с мероприятиями, предусмотренными подразделом I раздела III "дорожной карты". В рамках начального этапа, первой половины 2016 года, проводится работа по апробированию (пилотному внедрению) положений Федерального закона от 13 июля 2015 года N 246-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В связи с этим будут определены федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные полномочия, а также виды государственного контроля (надзора), реализуемые указанными контрольно-надзорными органами, с применением риск-ориентированного подхода, и приняты соответствующие правовые акты. С учетом опыта внедрения в 2016 году риск-ориентированного подхода предусматривается подготовить методические рекомендации и типовой план федерального органа исполнительной власти по внедрению риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) для использования на следующем этапе такого подхода с принятием соответствующих нормативных правовых актов. С учетом реализации указанных мероприятий на следующем этапе планируется подготовить предложения о расширении сфер применения риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Помимо использования риск-ориентированного подхода при планировании контрольно-надзорной деятельности такой подход необходимо расширить и на случаи принятия решений о проведении внеплановых контрольно-надзорных мероприятий, что снизит количество неэффективных и безрезультативных мероприятий контроля (надзора), проводимых во внеплановом порядке.
Результатами реализации мероприятий, предусмотренных подразделом I раздела III "дорожной карты", являются:
реализация пилотного проекта по внедрению риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора);
принятие соответствующих нормативных правовых актов в целях применения риск-ориентированного подхода при проведении внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий;
создание правовых условий и необходимого методического обеспечения для применения риск-ориентированного подхода при организации и осуществлении всех видов государственного контроля (надзора) начиная с 2018 года.
Мероприятия по совершенствованию процессуальных форм осуществления контрольно-надзорной деятельности (мероприятий по контролю) предусмотрены подразделом II раздела III "дорожной карты". Необходимость реализации указанных мероприятий обусловлена потребностью в совершенствовании отдельных положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом правоприменительной практики. Статистика показывает устойчивую тенденцию к снижению общего количества проверок. В 2012 году проведено 2,9 млн. проверок, в 2013 году - 2,6 млн. проверок, в 2014 году - менее 2,4 млн. проверок. При этом ежегодно доля охвата подконтрольных субъектов, в отношении которых проводятся проверки по наиболее массовым видам контроля, в общем количестве подконтрольных субъектов не превышает 17,5 процента. При этом средняя доля охвата подконтрольных субъектов, в отношении которых проводятся проверки, в общем количестве подконтрольных субъектов составляет 2,6 процента. Таким образом, для контрольно-надзорных органов теоретически достигнуть возможного уровня проведения проверок одной трети подконтрольных субъектов в год невозможно.
Последовательное внедрение риск-ориентированного подхода требует расширения арсенала инструментов, применяемых контрольно-надзорными органами, в первую очередь осуществляемых без взаимодействия этих органов с юридическими лицами. Предусматривается принятие соответствующих нормативных правовых актов для осуществления новых видов мероприятий по контролю и инструментов контрольно-надзорной деятельности, включая мониторинговые мероприятия, контрольную закупку, проверочные листы (списки контрольных вопросов), использование которых необходимо для реализации риск-ориентированного подхода. Также планируется расширить применение единого реестра проверок.
Отдельное внимание будет уделено предложениям о совершенствовании механизмов досудебного (внесудебного) разрешения споров, возникающих в ходе и по итогам проведения мероприятий по контролю.
В целях совершенствования деятельности контрольно-надзорных органов на основе правоприменительной практики необходимо разработать методические рекомендации по повышению эффективности и результативности проверок.
Результатами реализации мероприятий, предусмотренных подразделом II раздела III "дорожной карты", являются:
принятие актов о порядке осуществления мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия контрольно-надзорных органов с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также о новых формах осуществления контрольно-надзорной деятельности, в том числе мониторинговых мероприятиях и контрольной закупке;
расширение сферы применения единого реестра проверок;
внесение изменений в положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", препятствующие его эффективной реализации на практике;
расширение перечня оснований для внесения изменений в планы проведения проверок;
утверждение Правительством Российской Федерации положений об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) по каждому виду такого контроля (надзора).
В настоящее время система оценки деятельности контрольно-надзорных органов ограничивается показателями эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, не отражающими вклад контрольно-надзорных органов в достижение социально и экономически значимых результатов.
Система оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору), должна быть направлена на снижение негативных социальных или экономических эффектов (общественно опасных последствий), возникающих в результате несоблюдения законодательства Российской Федерации объектами контроля и надзора, а также на достижение оптимального распределения трудовых, материальных и финансовых ресурсов государства и минимизацию неоправданного вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов.
Мероприятия по разработке и внедрению системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору), предусмотрены подразделом III раздела III "дорожной карты". В целях создания такой системы главным приоритетом контрольно-надзорных органов является повышение уровня безопасности в соответствующих сферах в соответствии с показателями достижения общественно значимого результата. Формирование таких показателей потребует дополнительного анализа и четкого формулирования отраслевых рисков, на минимизацию которых направлено принятие государством и органами местного самоуправления обязательных требований и введение соответствующих видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. При этом соответствие показателей таким рискам должно быть одним из критериев актуализации обязательных требований, предусмотренных подразделом IV раздела III "дорожной карты". Дополнительные показатели результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору), обеспечат пропорциональность между принимаемыми органом контроля (надзора) административными мерами принудительного характера и задачами развития предпринимательской инициативы и содействия повышению экономической активности в целом. В системе показателей должны отражаться не только характеристики проверок и их непосредственного результата, но и иных мер государственного контроля (надзора), в том числе носящих профилактический характер.
На первом этапе разработки и внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору), предусматривается принятие основных направлений разработки и внедрения такой системы, включающих в себя базовую модель оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по государственному контролю (надзору), и плана-графика реализации пилотного проекта. Основные направления и план-график утверждаются актом Правительства Российской Федерации, в связи с чем в "дорожной карте" детальные сроки проведения этих мероприятий не приводятся. В то же время возможны разработка для всех видов федерального государственного контроля (надзора) верхнеуровневых показателей результативности и их утверждение указом Президента Российской Федерации. В случае признания результатов указанных мероприятий успешными, а также в случае выработки рабочей модели декомпозиции показателей оценки по всем уровням деятельности контрольно-надзорного органа (от руководителя до конкретного инспектора) в 2017 году в "дорожную карту" при необходимости вносятся изменения, предусматривающие мероприятия по применению результатов оценки в кадровой работе, в том числе в контексте материального и нематериального стимулирования соответствующих государственных служащих.
Результатами реализации мероприятий, предусмотренных подразделом III раздела III "дорожной карты", являются:
разработка системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности и федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), а также проведение ее апробации применительно к видам государственного контроля (надзора);
подготовка предложений о корректировке показателей и методики оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности с учетом проведенной их практической апробации, а также о дальнейшем их внедрении в деятельность органов государственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля;
закрепление показателей результативности для всех видов федерального государственного контроля (надзора);
создание правовых и методических условий для внедрения системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности в органах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.