В Российской Федерации (в отличие от советской модели культурной политики, в которой государство являлось ключевым и часто единственным субъектом культурной политики) существует закрепленное нормами права многообразие субъектов культурной политики.
Вместе с тем государство по-прежнему остается основным стратегическим инвестором культуры и культурных институтов. И в ближайшие годы ситуация кардинально не изменится. Это, с одной стороны, делает государство ключевым субъектом культурной политики, обязанным четко формулировать инвестиционные задачи, сочетая это с ценностно ориентированным подходом, с другой стороны, в условиях существующих бюджетных и ресурсных ограничений требует повышения эффективности и адресности инвестиций в человеческий капитал, культуру и культурную инфраструктуру. Таким образом, в разных случаях государство выступает:
как инвестор, для которого важны эффективность инвестиций и управленцев учреждений культуры;
как меценат, финансирующий культурную деятельность, исходя из ценностно ориентированного подхода (культура - это ценность и общественное благо, а не услуга), без ожидания экономической отдачи;
как соинвестор в части софинансирования мероприятий и расходных полномочий субъектов Российской Федерации, когда сам механизм субсидий или межбюджетных трансфертов предусматривает показатели эффективности и целевой характер расходов;
как соинвестор, выступающий в рамках государственно-частного партнерства, и как стратегический партнер, стимулирующий приток инвестиций в важную для государства и общества сферу (охрана объектов культурного наследия, туристская отрасль, кинематограф);
как инвестор, делегирующий часть собственной ответственности и функций общественным институтам (примером этого вида культурных инвестиций являются субсидии некоммерческим организациям на реализацию творческих проектов, а также субсидии творческим и профессиональным союзам, в рамках которых оказывается поддержка региональных отделений, филиалов, выдаются гранты театральным и иным организациям. Поскольку субсидия, например, Союзу театральных деятелей выдается на поддержку развития театральной деятельности, то предполагается, что он выступает в роли института развития, которому делегирована часть функций по поддержке, развитию и стимулированию театрального дела на федеральном уровне и в регионах).
Вместе с тем следует учитывать, что унаследованный от советской модели патернализм оборотной своей стороной имеет специфическую проблему формирования у части субъектов культурной политики иждивенческих настроений в отношении обязательств государства. В этих условиях обычное для зарубежной практики намерение инвестора оценить и проконтролировать эффективность инвестиций (с точки зрения экономической целесообразности понесенных расходов, целевого характера расходования средств, возможной оптимизации будущих расходов) порой воспринимается как вмешательство в творческую деятельность или формирование конкурентных условий для доступа к ресурсам. Однако общей нормой мировой практики является конкуренция творческих проектов. В некоторых направлениях культурной деятельности, в частности, в сфере креативных (творческих) индустрии, конкуренция за получение государственных инвестиций будет сохраняться всегда.
В Российской Федерации, где региональное и этнокультурное многообразие - историческая традиция, делегирование части полномочий и функций с более высокого властного уровня является естественным. Это в определенной мере относится и к общественным институтам, которым в соответствии с принципом субсидиарности могут делегироваться отдельные функции.
Особенностью современного подхода к гуманитарной сфере является узковедомственный подход к культуре, а также отчасти утилитарное понимание культуры как сферы услуг. Это порождает более низкий общественный статус культуры, что не соответствует подходам, зафиксированным в Основах государственной культурной политики, и стратегическим интересам Российской Федерации.
Важнейшим условием обеспечения эффективности культурной политики является формирование условий для постепенного увеличения внебюджетных источников финансирования. Существующий мировой опыт, в том числе иностранных государств с развитой системой поддержки культуры из внебюджетных и иных альтернативных источников финансирования, свидетельствует, что многоканальная система финансирования может включать в себя следующие (дополнительные к существующим) элементы:
нормативы бюджетного финансирования;
общенациональная лотерея в области культуры;
эффективная система налоговых преференций;
институт бюджетных назначений;
маркированные налоги;
фонды целевого капитала (эндаумент-фонды) по видам культурной деятельности.
Дифференцированные нормативы устанавливают в различных странах минимальные доли расходов на культуру в бюджетах всех уровней бюджетной системы государства для обеспечения, прежде всего, гарантий доступности для широких слоев населения культурных благ.
Общенациональная лотерея в области культуры - один из чрезвычайно распространенных в зарубежной практике механизмов привлечения в сферу культуры дополнительных негосударственных финансовых средств. Отчисления от общенациональной лотереи позволяют реализовывать многие социальные, гуманитарные, инфраструктурные проекты в сфере культуры.
Создание эффективной системы стимулирования частной и корпоративной меценатской деятельности в иностранных государствах обеспечило значительную долю негосударственных инвестиций в общем объеме расходов на культуру. Мировая практика стимулирования меценатской деятельности базируется на системе налоговых преференций в отношении физических лиц, государственных и негосударственных организаций культуры, коммерческих организаций, занимающихся благотворительностью в сфере культуры. Это позволяет привлекать в сферу культуры частные и корпоративные инвестиции.
Институт бюджетных назначений также позволяет привлечь в сферу культуры дополнительные финансовые вложения через законодательное предоставление права каждому налогоплательщику по его выбору направлять в пределах от 1 до 2 процентов его подоходного налога на поддержку культуры.
Введение маркированных налогов предусматривает прямое направление в сферу культуры части отчислений от конкретных видов налогов и сборов, перечень которых устанавливается законодательством Российской Федерации. Согласно мировой практике в качестве таких налогов могут использоваться акцизы на алкогольную и табачную продукцию, доходы от тотализаторов и букмекерских контор и др.
Создание фондов целевого капитала является перспективным направлением аккумулирования финансовых средств в целях долгосрочной поддержки сферы культуры. В ряде стран фонды целевого капитала (эндаумент-фонды) на федеральном и региональном уровнях часто аккумулируют поступления от института бюджетных назначений и маркированных налогов.
Среди других рисков и проблем, определяющих целесообразность выработки новой модели культурной политики, являются сложности межведомственного взаимодействия по вопросам развития культуры, неполное соответствие инфраструктуры культуры вызовам нового времени, недофинансирование культуры и недиверсифицированность источников ее поддержки, несовершенство системы институтов развития, наконец, необходимость учета целей, задач и приоритетов Основ государственной культурной политики и Стратегии в документах стратегического планирования, в том числе разрабатываемых в целях планирования и программирования.