Вырабатывая и принимая правовые нормы, регулирующие определенную сферу деятельности, и обеспечивая при этом необходимый уровень защиты как прав непосредственных потребителей товаров (работ, услуг) в этой сфере деятельности, так и прав всего общества в целом, государство вправе передать свои функции защиты общественного интереса саморегулируемым организациям, на законодательном уровне установив необходимые дополнительные требования к этим организациям. Вместе с тем переход к саморегулированию не означает для отрасли полной свободы от государства.
Отмеченные в настоящей Концепции недостатки функционирования отдельных элементов института саморегулирования во многом обусловлены несоответствием базовых функций и принципов саморегулирования (в первую очередь стандартизация и обеспечение имущественной ответственности) целям введения нового регулирования в отдельной отрасли или виде деятельности, а также проблемам, на решение которых направлено такое регулирование.
Указанная тенденция к использованию саморегулирования, основанного на обязательном членстве субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях, для решения узкоспециализированных отраслевых задач и проблем без привязки к предусмотренному законодательством Российской Федерации функционалу саморегулирования характерна и для текущей практики законотворчества.
В последние годы широко обсуждались законодательные инициативы по введению обязательного членства в саморегулируемых организациях в сфере обращения медицинских изделий, семеноводства, погребения и похоронного дела, промышленной безопасности, пожарной безопасности, отходов производства и потребления.
К недостаткам указанных предложений относятся нецелесообразность регулирования целого ряда видов деятельности, связанных с производством продукции, к которой в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании установлены обязательные требования, отсутствие потребности отдельных отраслей в стандартизации и использовании специальных механизмов имущественной ответственности и формальный подход, предусматривающий, в сущности, техническую замену какого-либо разрешительного административного механизма институтом саморегулирования.
Ключевой задачей является развитие эффективных форм саморегулирования, не связанных с воспроизводством административных, экономических и организационных барьеров для развития предпринимательства. Также представляется целесообразным сформулировать базовые принципы и требования, необходимые для введения саморегулирования с обязательным членством.
Установление критериев отбора видов предпринимательской или профессиональной деятельности, где допустимо или необходимо саморегулирование с обязательным членством, не может быть строго формализованным. При рассмотрении вопроса о возможности введения обязательного саморегулирования в определенной сфере деятельности должны, как минимум, выполняться следующие требования:
деятельность субъекта предпринимательской (профессиональной) деятельности характеризуется высокой степенью риска причинения вреда, возмещение которого, как правило, не может быть осуществлено исключительно за счет средств его причинителя (при этом риск, принимаемый в расчет для этой цели, должен ограничиваться условиями нормальной хозяйственной деятельности);
существует объективная возможность и мотивация субъектов соответствующего вида предпринимательской (профессиональной) деятельности осуществлять регулирование такой деятельности и взаимный контроль.
С точки зрения интересов участников рынка, мотивом к саморегулированию является возможность получения дополнительного дохода за счет ограничения конкуренции. В этом случае положительный поток доходов достигается путем создания барьеров для входа в отрасль или путем горизонтальных ограничений.
По этой причине необходимо крайне ответственно относиться к введению обязательного саморегулирования на отраслевых рынках, характеризующихся проявлением тенденций к монополизации.
Оценка целесообразности использования института саморегулирования должна также учитывать особенности объекта регулирующего воздействия и, соответственно, относительные преимущества тех или иных форм регулирования допуска на рынок. В частности, при возможности установления требований к продукту (результату деятельности) остальные элементы (процессы, конструкционные решения, состав и т.п.) должны регулироваться в зависимости от уровня рисков, связанных с этим объектом. С учетом характеристик объекта, к которому установлены требования, должен быть выбран адекватный механизм обеспечения соблюдения таких требований и контроля.
Введение обязательного членства в саморегулируемых организациях является неоправданным для сфер, где характеристики товара (работа, услуги) потребитель не может оценить до начала использования этого товара. Для таких сфер приоритетно установление стандартов к процессу работы (оказанию услуги), а однозначные требования к результату фактически не могут быть предъявлены. Механизмы имущественной ответственности при этом обеспечивают гарантии к качеству работ на последующих этапах использования результатов.
Таким образом, можно отметить недопустимость в дальнейшем введения саморегулирования с обязательным членством в тех сферах предпринимательской деятельности, в которых законодательством Российской Федерации установлены требования к продукции (результатам деятельности), а также требования к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Кроме того, недопустимо введение обязательного саморегулирования в сферах посреднических услуг.
Условия эффективного осуществления стандартизации и обеспечения действенных механизмов имущественной ответственности выражаются в принципе недопустимости введения саморегулирования с нарушением принципа единства отрасли.
Крайне важным представляется соблюдение принципа недопустимости введения тождественных форм регулирования в отношении одних и тех же объектов по одному предмету, включая введение саморегулирования при условии сохранения форм государственного регулирования деятельности субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности (лицензирования, аттестации, аккредитации, включения в реестры и т.п.).
Введению обязательного членства в саморегулируемых организациях должны предшествовать всесторонний анализ преимуществ и недостатков механизмов саморегулирования для достижения целей регулирования, практики функционирования саморегулируемых организаций в рассматриваемой отрасли, допустимых альтернатив регулирования и изучение возможных последствий реализации таких мер.
Кроме того, при принятии решения о введении саморегулирования с обязательным членством необходимо одновременное выполнение следующих условий:
деятельность или отдельные виды деятельности, где предполагается введение саморегулирования, в принципе подлежат (поддаются) стандартизации;
имеется принципиальная возможность организации контроля за соблюдением требований стандартов деятельности;
имеется возможность введения ответственности за неисполнение требований, устанавливаемых стандартами деятельности;
в указанной сфере деятельности продолжительное время функционируют саморегулируемые организации, сведения о которых включены в государственный реестр саморегулируемых организаций, объединяющие существенное количество субъектов соответствующего вида предпринимательской и (или) профессиональной деятельности.
Проекты актов, регулирующих отношения в сфере саморегулирования и направленных в том числе на введение саморегулирования с обязательным членством, должны направляться на заключение в Министерство экономического развития Российской Федерации.