Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)

Комментарий к статье 7. Состав земель в Российской Федерации

Одним из основных принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п.8. п.1 ст.1 ЗК РФ).

________________

Существует спор о возможности отнесения земельного участка к нескольким категориям. Так, согласно определению ВАС РФ от 22 января 2007 года N 15355/06 отнесение в черте поселения (населенного пункта) земель или земельного участка к общей категории (земли поселений (населенных пунктов) не является препятствием для отнесения таких земель или земельных участков в установленном порядке к одной из специальных категорий, указанных в п.1 ст.7 ЗК РФ.

Вместе с тем не представляется возможным согласиться с данной позицией по следующим основаниям. ЗК РФ предусматривает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования (ст.7 ЗК РФ). Соответственно земельный участок может быть отнесен только к одной категории земель. Согласно п.2 ст.83 ЗК РФ границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. В соответствии с п.10 ст.85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий. Таким образом, в случаях когда, например, особо охраняемые природные территории располагаются в границах населенных пунктах, происходит совмещение правого режима использования таких территорий и правого режима использования земель населенных пунктов. При этом земельные участки, входящие в состав особо охраняемых природных территорий и одновременно в границы населенных пунктов, относятся к землям населенных пунктов, поскольку они отделены от других категорий земель границами населенного пункта.

В главах XIV-XVIII ЗК РФ устанавливается правовой режим каждой категории земель. Кроме того, особенности использования земель отдельных категорий раскрываются в отраслевом законодательстве, например, в Лесном кодексе РФ, ФЗ от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (СЗ РФ. 1995. N 12) и др.

Важно отметить, что понятие "целевое использование" не сводится только к категории земель, что подтверждается и судебной практикой (Обзор судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.03.2014 // Бюллетень Верховного Суда РФ. N 6. 2014).

Под зонированием, предусмотренным п.2 комментируемой статьи, традиционно понимается градостроительное зонирование. Вместе с тем отсутствие четкого указания в ЗК РФ позволяет сделать вывод, что при определении правового режима использования земель возможно учитывать и иное зонирование. Так, в соответствии с законодательством РФ можно отметить существование целого ряда институтов выделения тех или иных зон по различным критериям и в разных целях - функциональные зоны, зоны с особыми условиями использования территории, особые экономические зоны, зоны территориального развития.

Учитывая, что именно в рамках градостроительного зонирования устанавливаются градостроительные регламенты, включающие в себя виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, как правило, именно его имеют в виду при характеристике правового режима использования земельного участка.

Согласно п.6 ст.1 ГрК РФ градостроительное зонирование представляет собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Результатом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

Содержание, порядок подготовки, принятия правил землепользования и застройки урегулированы ст.30-32 ГрК РФ. Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления.

На карте градостроительного зонирования определяются границы территориальных зон. В отношении каждой территориальной зоны устанавливается градостроительный регламент, в котором указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст.36 ГрК РФ). Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Таким образом, для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Этим обеспечиваются равные гарантии и возможности всех пользователей земельных участков и объектов капитального строительства в пределах одной территориальной зоны по использованию своих участков и расположенных на них объектов, а также доступность и прозрачность информации о назначении земельных участков и их разрешенном использовании.

Статьей 37 ГрК РФ определяются следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Кроме того, ст.36 ГрК РФ предусмотрен ряд случаев, когда действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки (ч.4) и когда градостроительные регламенты не устанавливаются (ч.6).

Так, градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.

Использование указанных земельных участков определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами.

Например, порядок использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей определяется в соответствии с ФЗ от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", земель лесного фонда - Лесным кодексом РФ, земель особо охраняемых природных территорий - Земельным кодексом РФ и ФЗ от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", сельскохозяйственных угодий - Земельным кодексом РФ и ФЗ от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", земельных участков в границах особых экономических зон - ФЗ от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации".

Существует проблема, что в федеральных законах зачастую не решен вопрос, какой орган принимает решение об использовании земельного участка, об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования. Например, совершенно непонятно, кто принимает решение об использовании земельных участков из состава территорий общего пользования.

Согласно Обзору судебной практики Верховного Суда РФ за IV квартал 2013 года, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 июня 2014 года (Солидарность. N 22, 11) отсутствие иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Согласно ст.37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.