УТВЕРЖДАЮ
Председатель Правительства
Российской Федерации
Д.Медведев
14 мая 2015 года

     

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года

(новая редакция)

Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года определяют цели и приоритеты политики Правительства Российской Федерации в области социального и экономического развития в среднесрочной перспективе, разработаны в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", направлены на реализацию положений указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596-606, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года и уточнены с учетом сложившихся экономических условий.

I. Условия и цели экономической политики

1. Вызовы социально-экономического развития в перспективном периоде

Предшествующий шестилетний период характеризовался глобальным финансово-экономическим кризисом 2008-2009 годов и последующим восстановлением. Российская экономика вследствие высокой зависимости от энергосырьевого сектора, накопленных дисбалансов и диспропорций в большей степени, чем экономики других стран, оказалась подвержена воздействию кризисных факторов. В то же время благодаря сформированным резервам, проводимой экономической и бюджетной политике кризисный период удалось пройти с минимизацией негативного эффекта, сохранив уровень реальных доходов населения и без существенного роста безработицы. Однако значительная часть структурных ограничений, накопленных за последнее десятилетие, так и не была преодолена. Это привело к серьезному замедлению темпов экономического роста к началу 2014 года.

Последовавшие затем события, включая резкое снижение цен на ключевые товары российского экспорта, усиление геополитической напряженности и введение санкционных ограничений со стороны ЕС и США, привели к дестабилизации финансовых рынков и общей разбалансировке макроэкономической ситуации. Наметилась тенденция снижения ВВП в реальном выражении, резко ускорились инфляционная динамика и рост бюджетного дефицита.

Существенно изменились внешние условия функционирования российской экономики: ограничен доступ к внешнему финансированию и новым зарубежным технологическим решениям, среднесрочные уровни цен на нефть и другие сырьевые товары прогнозируются на уровне ниже, чем ожидалось ранее.

Для нормализации макроэкономической ситуации и выхода на траекторию устойчивого экономического роста Правительству Российской Федерации необходимо реализовать комплекс мероприятий, способствующих росту предпринимательской инициативы и позволяющих существенно нарастить объем частных инвестиций.

В настоящее время сформировались три вызова, которые необходимо принимать во внимание при определении Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации.

Первый вызов - снижение глобального спроса на традиционные сырьевые товары.

Несмотря на глобальный кризис 2008-2009 годов, средний темп роста мировой экономики в первое десятилетие 21 века достиг 3,9% в год, в основном за счет опережающего роста развивающихся экономик (в среднем на 6,2%) на фоне устойчивого роста развитых экономик (в среднем на 1,8%). В последние годы прослеживается тенденция замедления темпов роста в развивающихся странах, связанная в том числе с общим повышением уровня их экономического развития. Эта тенденция сохранится и в дальнейшем.

На фоне замедления мирового роста серьезно снизилась эластичность спроса на сырьевые товары к экономическому росту, в том числе за счет того, что некоторые страны осуществили переход от модели экономического роста, основанного на увеличении объемов промышленного производства и экспорта к модели, основанной на росте внутреннего спроса и расширении сектора услуг.

Комбинация этих факторов привела к серьезному снижению уровня цен. Так, цены на промышленные металлы начали активное снижение уже в 2011-2012 годах, цены на природный газ - в 2012-2013 годах, а цены на нефть - во второй половине 2014 года. Произошедшие изменения на рынке сырьевых товаров носят долгосрочный характер и означают выход цен на новый, более низкий уровень, что ведет к качественно иному состоянию российского платежного баланса и доходов бюджетной системы.

Второй вызов - геополитическое обострение, которое привело к повышению экономической и политической неопределенности, фактическому закрытию для большинства российских компаний доступа к заемному финансированию на зарубежных рынках, ограничениям на привлечение современных технологий из-за рубежа.

За прошедшее десятилетие зарубежные финансовые рынки стали ключевым источником долгосрочного долгового и акционерного финансирования отечественных компаний. В настоящее время доступ к данному источнику оказался ограничен, что ведет к серьезному сокращению доступного для отечественных компаний финансового ресурса. Внутренние сбережения становятся не только источниками финансирования имеющихся инвестиционных потребностей российского бизнеса, но и используются для погашения накопленного внешнего долга. Ограничения на доступ к технологиям и сокращение прямых иностранных инвестиций ведут к замедлению темпов роста производительности и требуют от российских компаний новых подходов в рамках реализации инвестиционного процесса.

Третий вызов - снижение численности населения в трудоспособном возрасте на фоне общей стабилизации демографической ситуации.

Динамика численности населения в трудоспособном возрасте в ближайшие годы не будет позитивной вследствие сокращения рождаемости в 90-х годах прошлого века. В последующие несколько лет ожидается ежегодное снижение численности населения данной возрастной группы примерно на 1 млн. человек, что, с одной стороны, серьезно ограничит потенциальные темпы роста экономики, с другой - увеличит нагрузку на пенсионную систему. Кроме того, следует ожидать расширения запросов на расходы в сфере здравоохранения и социальной поддержки населения.

Критичными для обеспечения устойчивых темпов развития российской экономики становятся повышение гибкости рынка труда, снижение уровня занятости в бюджетном секторе и компаниях с государственным участием, эффективное привлечение иностранной рабочей силы, продление активной трудовой деятельности населения, относящегося к старшему поколению.

Помимо перечисленных вызовов, стоящих перед страной в перспективный период, реализация политики в области социально-экономического развития должна учитывать накопленные в экономике структурные проблемы.

Первая проблема - накопленные структурные дисбалансы экономического развития.

Можно выделить три ключевых дисбаланса экономического развития, значимость которых за последние годы усилилась, - это снижение доли инвестиций в структуре ВВП, рост зависимости экономики от "нестабильных" нефтегазовых доходов, ухудшение качественных и количественных показателей расходов бюджетной системы.

Рост доли текущих расходов бюджетной системы, опережающий рост заработных плат относительно производительности труда при активном развитии потребительского кредитования и снижении нормы сбережения домохозяйств, закрытие внешних рынков, а также снижение доверия экономических агентов к финансовой системе привели к образованию структурного дефицита денежных ресурсов.

Вторая проблема - высокая доля присутствия государства в экономике при низкой эффективности его участия в ней.

Для сегмента компаний с государственным участием в последние годы характерны рост операционных издержек темпами, превышающими аналогичный показатель в частном секторе, поддержание избыточного уровня занятости и реализация ряда инвестиционных проектов с отрицательным денежным потоком. Это приводит к низкой результативности распределения труда и капитала в экономике (их использование стягивается в ряде случаев к неэффективным проектам), росту издержек частного бизнеса и ухудшению сбалансированности бюджетной системы. Потенциал роста российской экономики в таких условиях снижается.

Все более заметным становится тенденция участия государства в сегментах экономики, где оно не только не является необходимым, но приводит к снижению конкуренции при значительных бюджетных расходах.

Третья проблема - необходимость повышения эффективности государственных расходов. Изменения в этой сфере должны повысить ее эффективность с точки зрения удовлетворения запросов граждан и доступности предоставляемых услуг.

Четвертая проблема - отставание от мировых темпов технологического развития.

В развитых странах мира активно формируется новая технологическая база долгосрочного роста. Многие страны наращивают расходы в таких областях, как новые материалы, нанотехнологии, информационные технологии, фармацевтика и биотехнологии, микроэлектроника, системотехника, нанофотоника. Высокими темпами обновляются технологии в образовании и здравоохранении.

Для России ускоренное технологическое развитие в приоритетных областях должно стать одним из ключевых условий решения задачи устойчивого долгосрочного развития, создать "окно возможностей" для использования имеющихся научных и технологических заделов.

2. Целевое состояние

К 2018 году необходимо сформировать условия для реализации основных элементов новой модели экономического развития, отечественная экономика должна выйти на уровень темпов роста не ниже среднемировых, базирующегося на ускоренном росте частных инвестиций с использованием современных технологических решений. Способствовать этому будут увеличение объемов и диверсификация экспорта, снижение доли потребительских товаров и услуг в общем объеме импорта. Будет обеспечен достойный уровень социальной поддержки незащищенным слоям населения.

Для достижения этого состояния необходимо активизировать ранее не задействованные в полной мере факторы роста российской экономики. Девальвационный эффект кризиса 2014-2015 годов привел к повышению конкурентоспособности предприятий по сравнению с иностранными компаниями. Это дает возможность активизировать замещение импортных товаров, повысить уровень конкурентоспособности при экспорте. Основным драйвером этого процесса могут стать малые и средние компании, способные в кратчайшие сроки перестроиться на выпуск соответствующей продукции.

Необходима реализация как долгосрочных структурных мер по реформированию экономики и социальной сферы, так и краткосрочных мер, обеспечивающих для бизнеса возможности "быстрого старта" - использования полученных конкурентных преимуществ еще до качественного улучшения бизнес-среды и завершения структурной перестройки экономики.

Совокупность сложившихся вызовов и условий экономического развития определяет в качестве основной цели повышение конкурентоспособности российской экономики на основе повышения производительности труда и роста эффективности использования других ресурсов, массового создания новых и интенсивного роста действующих малых и средних предприятий, осуществляющих замещение импорта и расширение несырьевого экспорта, изменения структуры занятости за счет снижения доли расширенного государственного сектора. Необходимы развитие конкуренции на внутренних рынках, повышение инвестиционной и деловой привлекательности российской экономики, резкое усиление инновационной составляющей экономического развития, укрепление международных позиций России, расширение использования преимуществ международной интеграции.

Формирование новой модели роста основывается также на необходимости расшивки "узких мест" и развитии транспортной и энергетической инфраструктуры, в том числе с использованием пенсионных накоплений и других внебюджетных источников долгосрочных инвестиционных ресурсов, создании условий для привлечения частных инвестиций в проекты развития транспортных сетей и энергетики, жилищной и инженерной инфраструктуры.

Результатом реализации структурных преобразований станет выход на траекторию устойчивого роста российской экономики и достижение к 2020 году следующих целевых показателей:

повышение доли общего объема инвестиций в ВВП (нормы накопления основного капитала) до 22-24% (в 2015 году ожидается 17,8%);

снижение доли расходов консолидированного бюджета до 35% ВВП, в первую очередь за счет приведения обязательств федерального бюджета в соответствие с экономической ситуацией;

увеличение доли несырьевого экспорта в общем объеме экспорта до 45% (2014 год - 30,2%);

увеличение доли инвестиционного импорта в объеме импорта до 32-35% (2014 год - 25,2%);

снижение доли импорта в товарных ресурсах розничной торговли до 38% (2014 год - 44%);

повышение позиций Российской Федерации в рейтингах глобальной конкурентоспособности;

вхождение не менее 3 российских университетов в 100 и не менее 10 университетов в 200 лидирующих мировых университетов к 2018 году;

приватизация большинства нестратегических активов, находящихся в собственности Российской Федерации к 2018 году;

увеличение ожидаемой продолжительности жизни в Российской Федерации до 74 лет к 2018 году.

Целевыми ориентирами являются также задачи, определенные Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике" в части увеличения производительности труда к 2018 году в 1,5 раза относительно уровня 2011 года и создания к 2020 году не менее 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест.

Запуск новой модели роста сможет стать эффективным при реализации двух ключевых условий.

Первое условие - макроэкономическая стабильность.

Ориентиром макроэкономической политики станет достижение целевого показателя инфляции на уровне 4% и бездефицитности федерального бюджета начиная с 2017 года при отсутствии увеличения уровня налоговой нагрузки.

Для достижения этих целей необходима подготовка и реализация комплекса мер, направленного на сохранение бюджетной устойчивости в долгосрочной перспективе, повышающих эффективность социальных расходов, расходов инвестиционного характера (с учетом их влияния на будущие темпы экономического роста), оптимизирующих расходы на государственный аппарат, национальную оборону и безопасность.

Ориентиром для динамики расходов федерального бюджета должно стать их снижение до 5% в реальном выражении каждый год в 2016 и в 2017 годах. Такая динамика наряду с другими мерами позволит создать условия для снижения уровня инфляции до целевых значений, что даст большую гибкость Банку России при принятии решений по денежно-кредитной политике и обеспечит рост доступности кредитных ресурсов в рамках инвестиционного процесса.

Второе условие - повышение качества государственного управления.

Сложность стоящих перед страной вызовов задает высочайшие требования к работе государственного аппарата, координации работы между всеми ветвями власти, совместной работе ведомств, отвечающих за выработку политики в отраслях экономики и социальной сферы, за контроль, надзор и правоприменения, за реализацию правоохранительных функций. Для эффективной реализации этих задач необходимы модернизация сложившейся в настоящее время системы государственного управления, ее оптимизация, повышение квалификации управленческого аппарата и переход к использованию современных информационных и управленческих технологий. Одним из основных направлений ее совершенствования станет внедрение современных общепризнанных методов проектного управления.

II. Поддержка бизнеса и улучшение условий предпринимательской деятельности

1. Благоприятные условия для инвестиций

Улучшение инвестиционного климата

К 2016 году будут реализованы определенные в 2012-2014 годах мероприятия национальной предпринимательской инициативы, которые позволят существенно улучшить деловой климат. В результате реализации мер, направленных на выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 596 "О долгосрочной государственной экономической политике", в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса Россия должна войти в число 20 лучших стран.

В 2016-2018 годах основное внимание будет уделено реализации новых инициатив предпринимательского сообщества, практике правоприменения и доведения информации о результатах реализации "дорожных карт" до представителей бизнеса. Учитывая, что значительная часть вопросов по совершенствованию условий ведения бизнеса находится в ведении региональных органов власти, субъектами Российской Федерации должны быть разработаны региональные "дорожные карты" по улучшению инвестиционного климата, результаты реализации которых будут оцениваться в рамках Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в регионах России.

Одним из приоритетов Правительства Российской Федерации станет реализация решения Президента Российской Федерации по сохранению стабильности налоговых условий до 2018 года, введен мораторий на принятие актов, вводящих новые или усложняющих действующие требования к ведению предпринимательской деятельности.

Снизится налоговая нагрузка на вновь создаваемые предприятия промышленности, будут действовать налоговые льготы для территорий опережающего развития, снижен НДС на внутренние авиационные перевозки и пригородное железнодорожное сообщение, упрощены предоставление инвестиционного налогового кредита по НДС и механизм переноса срока оплаты импортной пошлины при ввозе на инвестиционные цели не производимых в России оборудования, комплектующих и материалов.

В 2015 году будут реализованы меры по добровольному декларированию физическими лицами имущества (вкладов) в банках. В целях сохранения потенциально платежеспособных участников хозяйственного оборота в законодательство Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) будут внесены изменения, направленные на совершенствование механизмов их финансового оздоровления, результатом принятия которых будут сокращение сроков и издержек на проведение процедур, применяемых в деле о банкротстве, повышение их эффективности и увеличение размера погашения требований кредиторов. В целях привлечения дополнительных инвестиционных ресурсов в экономику будет сформировано законодательство о государственно-частном партнерстве, сохранена накопительная составляющая системы обязательного пенсионного страхования с одновременным совершенствованием механизмов инвестирования средств пенсионных накоплений.

Для снижения административной нагрузки будут приостановлены, отменены или скорректированы наиболее обременительные и наименее эффективные требования к ведению предпринимательской деятельности. На снижение числа проверок будет направлен новый закон о контрольно-надзорной деятельности, вводящий риск-ориентированный подход и направленный на защиту прав бизнеса при проведении контрольных мероприятий. Заработает единый реестр проверок, по отдельным видам контрольно-надзорных функций полномочия по их осуществлению будут переданы субъектам Российской Федерации.

С 1 января 2016 года будут введены трехлетние "надзорные каникулы" для предприятий, в течение трех лет не имевших серьезных нарушений установленных требований к ведению деятельности. Все требования к конкретным видам деятельности будут упорядочены, систематизированы и размещены в открытом доступе. Это позволит перейти к исчерпывающему набору требований, который будет предоставляться предпринимателю при начале наиболее распространенных видов деятельности.

Новый закон о саморегулировании усилит ответственность саморегулируемых организаций, повысит эффективность контроля государства за их деятельностью. На этой основе расширится практика саморегулирования, в том числе в секторах, где в настоящее время используются более жесткие административные формы регулирования (лицензирование, регистрация и т.д.).

В целях снижения возможности давления на бизнес со стороны правоохранительных органов будут расширены основания для применения наказаний, не связанных с лишением свободы, за преступления в сфере предпринимательства.

Развитие конкуренции