Комментарий к Кодексу внутреннего водного транспорта Российской Федерации (постатейный)

Комментарий к статье 10. Использование поверхностных водных объектов для целей водного транспорта, пользование береговой полосой в пределах внутренних водных путей и земельными участками, используемыми или занимаемыми организациями внутреннего водного транспорта

1. Комментируемая статья состоит из норм различной отраслевой принадлежности и регулирующая общественные отношения в рамках использования территорий и акваторий в пределах ВВП.

Первый пункт данной статьи определяет правовой режим береговой полосы применительно к деятельности ВВТ. И этот пункт объективно соотносится с нормами иных соприкасающихся отраслей права таким образом, что комментарий к нему будет весьма объемным. Помимо данного пункта, правовой режим береговой полосы в пределах ВВП определяется также нормами п.4 ст.90 ЗК РФ. Собственно о самих водных объектах в данной статье ничего не говориться. Статья касается в основном земель, расположенных в границах водных объектов, являющимися ВВП. По сути, первые 7 пунктов, а также п.9-11 рассматриваемой статьи определяют правовой режим береговой полосы применительно и в рамках деятельности ВВТ, рассматривая водные объекты как ВВП, а земельные участки, составляющие береговую полосу - через призму функционирования ВВТ. То есть, данные правила - это лишь часть нормативного массива, регулирующего режим территории, называемой в данной статье береговой полосой. Но данная часть земель, данный их вид, регулируется и нормами иной отраслевой принадлежности, наибольшее значение из которых для ВВТ будут иметь правила земельного и экологического права. Кроме того, береговая полоса, о которой идет речь, относится к землям транспорта, о чем в комментируемой статье вполне уместно было бы упомянуть. Кроме того, береговая полоса соотносится с территориями водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Таким образом, правовой режим береговой полосы - весьма сложное правовое образование, статус этой небольшой части земной поверхности определяется нормами многих отраслей соответственно их предмету.

Согласно п.1 ст.90 ЗК РФ, к землям транспорта относятся земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов транспорта, в том числе внутреннего водного. В целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов морского и ВВТ могут предоставляться земельные участки для: размещения искусственных ВВП; размещения портов, пристаней, ГТС, других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, реконструкции, ремонта, наземных и подземных зданий (последнее - логично, если и для наземных), строений, сооружений, устройств и иных объектов морского и ВВТ; выделения береговой полосы. Этот же пункт специально указывает, что береговая полоса ВВП выделяется для работ, связанных с судоходством и сплавом по ВВП, вне территории населенных пунктов. Об этой части земной поверхности и идет речь в ст.10 КВВТ РФ. Пункт 4 ст.90 ЗК РФ прямо относит порядок выделения береговой полосы и пользования ею к компетенции КВВТ РФ. Не совсем ясно, что означает термин "выделение". Логично предположить, что он применяется как аналог определения границ береговой полосы. Само же выделение части участка земли согласно назначению земель - это вопросы зонирования земель.

Согласно п.4 ст.87 ЗК РФ, земли транспорта, занятые федеральным транспортом, находятся в федеральной собственности. Разрешения на судоходство и договора водопользования, как уже указывалось - не требуется. Согласно п.7 ст.90 в целях создания условий для развития инфраструктуры транспорта, осуществляется резервирование земель, основной порядок которого определен в ст.70.1 ЗК РФ. Непосредственно порядок резервирования земель для государственных и муниципальных нужд устанавливается Правительством РФ, случаи, когда допускается резервирование земель, аналогичны тем, что являются основанием для изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, определенным в ст.49 ЗК РФ. К ним, в числе прочих, относится и изъятие (то есть, и резервирование) для целей размещения объектов транспорта федерального и регионального значения.

Таким образом - береговая полоса представляет собой часть территории, примыкающей к поверхностным водным объектам, относящаяся к землям транспорта и использующаяся в целях обеспечения судоходства. Ее ширина определена в п.1 рассматриваемой статьи - 20 метров вглубь берега от края воды при среднемноголетнем уровне воды на реках и нормальном уровне воды на искусственно созданных ВВП, при уклоне берега более 45 градусов она определяется от края берега.

Помимо земель транспорта, организациям ВВТ могут предоставляться и земли иного назначения, скажем, сельскохозяйственного назначения, земель лесного и водного фонда и иных категорий. В этих случаях регулирующий приоритет в определении порядка предоставления и пользования такими участками будет иметь не транспортное законодательство, а общие и специальные правила земельного права, лесного, водного и иного законодательства. Здесь иная плоскость правового регулирования.

Помимо береговой полосы, исходя из сказанного, к землям ВВТ будут относиться земли портов, пристаней, СГТС и иных объектов инфраструктуры ВВТ, земли объектов обслуживания - различных пунктов, баз, зданий специальных служб и иное. Это земли, которые располагаются в основном за пределами береговой полосы и предоставляются в пользование организациям ВВТ согласно нормам земельного законодательства.

Береговая полоса - один из видов земель транспорта и ее правовой режим и устанавливается в данной статье. Особые условия пользования береговой полосой, о которых идет речь в п.1, представляют собой конкретизацию и общих правил ст.10 и поэтому устанавливаются подзаконными актами - актами Правительства РФ. Они определены, в частности, Положением об особых условиях пользования береговой полосой ВВП РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 06.02.2003 N 71. Граница береговой полосы устанавливается администрациями бассейнов ВВП в установленном Минтрансом РФ порядке, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Береговая полоса в данном Положении определена как зона с особыми условиями пользования. Не допускается пользование береговой полосой для осуществления деятельности, при которой не обеспечивается безопасность судоходства - здесь Положение, по сути, дублирует правило п.5 рассматриваемой статьи. Положением устанавливается разрешительный порядок пользования береговой полосой для осуществления юридическими и физическими лицами: проведения физическими лицами и организациями работ по устройству временных сооружений для причаливания, швартовки и стоянки судов и иных плавсредств, погрузочных операций и высадки и посадки пассажиров; сооружение временных строений и проведение других необходимых работ в случае непредвиденных зимовок судов или транспортных происшествий с судами; работ в сельскохозяйственных и иных целях. На временное пользование участком береговой полосы в указанных целях соответствующая администрация бассейнов ВВП выдает разрешение, срок которого устанавливается самой администрацией бассейнов ВВП. Юридическое или физическое лицо обязано пользоваться участком береговой полосы в соответствии с целями и условиями его предоставления, указанными в разрешении, не допуская причинения вреда водным объектам и объектам ВВТ. В случае нарушения таких условий администрация бассейнов ВВП вправе приостановить действие разрешения, а если нарушения не устранены - аннулировать его. Контроль за соблюдением таких условий может осуществлять Управление государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта или сама администрация бассейна ВВП.

Право пользования береговой полосой в смысле рассматриваемой статьи не распространяется на ее участки в пределах поселений, что следует из п.4 ст.90 ЗК, так как она выделяется вне территорий поселений.

Раньше организации ВВТ освобождались от платы за занимаемые ими земельные участки. В настоящее время организации ВВТ оплачивают земельный налог по правилам гл.31 НК РФ, на общих основаниях. В настоящее время п.1 ст.10 КВВТ РФ полностью отсылает к "законодательству" РФ, под которым, прежде всего, надлежит понимать нормы НК РФ. Согласно п.1 ст.388 НК РФ, налогоплательщиками земельного налога являются организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования и праве пожизненного наследуемого владения. Второе напрямую относится к организациям ВВТ. Налоговые льготы не установлены ст.395 НК РФ для организаций ВВТ. Но при этом, согласно п.2 ст.389 НК РФ, не являются объектами налогообложения земельные участки, ограниченные в обороте, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда. Согласно ст.102 ЗК РФ, к землям водного фонда относятся земли, покрытые поверхностными водными объектами, сосредоточенными в водных объектах и земли, занятые ГТС и иными сооружениями, расположенными на водных объектах. То есть, в случае, если организации ВВТ обладают такими землями (ст.102 ЗК РФ), то в этом случае эти объекты не подлежат налогообложению. В остальных случаях они являются налогоплательщиками на общих основаниях. Нельзя однозначно трактовать возможные для развития ВВТ результаты введения земельного налога. По общим данным, доля земельного налога с организаций ВВТ составляет от 20 до 40% прибыли. Конечно, есть доля истины в предложении Минтранса РФ относительно освобождения от налогообложения в отношении земельных участков, занятых объектами ВВТ и береговой полосой. Справедливо и то, что рост налоговой нагрузки на предприятия ВВТ не учитывает сезонный характер его работы. Но в ситуации, когда налогообложение на ВВТ осуществляется на общих основаниях, следует предусматривать в бюджетах, куда поступают такие средства, обязательные лимиты на финансирование содержания объектов инфраструктуры ВВТ.

2. Администрации бассейнов ВВП предоставлен довольно обширный круг прав в рамках пользования береговой полосой в целях осуществления ими функций по содержанию ВВП и обеспечению безопасности судоходства, а также для осуществления ими иной не запрещенной законом деятельности, в рамках их уставов. Пункт 2 рассматриваемой статьи довольно подробно очерчивает конкретное содержание, перечень правомочий, составляющих право пользования ими береговой полосой. Их назначение - в обеспечении возможности администрациям бассейнов ВВП выполнять свои функции. Разрешения на устройства временных сооружений, о которых идет речь в абзаце 5 п.2, администрации бассейнов ВВП выдают в порядке Положения об особых условиях пользования береговой полосой, рассмотренного выше. Рубки лесных насаждений в целях установки береговых средств навигационного оборудования - как в пределах береговой полосы, так и за пределами береговой полосы и обеспечения их видимости относятся, согласно п.2 ст.17 ЛК РФ, к выборочным рубкам лесных насаждений. Сплошные рубки лесных насаждений для указанных целей администраций бассейнов ВВП на практике не встречаются. Осуществлять рубки в пределах береговой полосы является сугубо предоставленным КВВТ РФ, а право осуществлять рубки лесных насаждений за ее пределами - находится полностью в сфере регулирования лесного законодательства. Но в любом случае, как в пределах береговой полосы, так и за ее пределами, производя выборочные рубки, администрации бассейнов ВВП обязаны соблюдать установленные федеральным органом исполнительной власти в области лесных отношений правила рубок, правила санитарной и пожарной безопасности в лесах, правила ухода за лесами. За лесные правонарушения виновные лица несут установленную ответственность. Кроме того, в лесах, находящихся на территории водоохранных зон, с которыми соотносится береговая полоса, запрещается использование токсичных химических препаратов для охраны лесных насаждений (ст.104 ЛК РФ), а также императивно запрещены сплошные рубки. Вообще, в настоящее время лесное законодательство не полностью отвечает требованиям защиты лесов, но это отдельная тема.

3. Пунктами 3-5 рассматриваемой статьи устанавливается ряд императивных обязанностей и ограничений при пользовании береговой полосой, касающихся как администраций бассейнов ВВП, так и иных лиц, получивших разрешение на использование полосы для производства работ, указанных в комментарии к п.1 рассматриваемой статьи - это обязанность после окончания работ (любых) обустроить береговую полосу и очистить ее, а также запрет осуществлять деятельность, которая несовместима с обеспечением безопасности судоходства - это касается всех аспектов безопасности судоходства (НГО, работы обеспечивающих служб, портов, и всего, что влияет на безопасность судоходства) и запрет на установку на береговой полосе огней, направленных в сторону судового хода.

Судовой ход - это участок ВВП, обозначенный на местности или карте, по которому непосредственно осуществляется движение судов. Поэтому никаких огней, как постоянных, так и временных, кроме навигационных огней, установленных Правилами плавания по ВВП РФ, не должно быть направлено в сторону судового хода. Если такие огни необходимы, владельцы этих огней должны обеспечивать постоянное их ограждение от судового хода. Думается, что это должно касаться владельцев не только тех огней, которые расположены непосредственно на береговой полосе, но и вообще огней, расположенных вблизи судового хода, если есть вероятность их негативного воздействия на движение судов.

Рыболовство, о котором идет речь в п.7 рассматриваемой статьи, является одним из видов использования животного мира и подразделяется на промысловое, спортивное и любительское. Данный пункт не говорит о том, какой из данных видов подлежит согласованию с администрациями бассейнов ВВП., обозначая рыболовство одним термином. Но следует полагать, что, если рыболовецкая деятельность может оказывать какое-либо влияние на судоходство, то действие данного пункта следует распространять на все его виды. Прежде всего, он касается промыслового рыболовства. Относительно любительского и спортивного рыболовства он будет действовать только при наличии возможного влияния последних на судоходство в бассейне, а скорее - только на определенном участке ВВП данного бассейна.

Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 22.03.2013 N 143 "Об утверждении Порядка определения границ рыбопромысловых участков" определение границ рыбопромысловых участков осуществляется в соответствии с актами Президента РФ и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, международными договорами РФ в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов. Границы рыбопромыслового участка устанавливаются в пределах акватории водного объекта рыбохозяйственного значения или ее части. Определение границ рыбопромысловых участков осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ с учетом предложений граждан, общественных объединений, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), муниципальных образований, а также заключений научных организаций, осуществляющих деятельность в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.

При отсутствии согласования с администрациями бассейнов ВВП виновные лица могут быть привлечены к ответственности по ч.1 ст.11.6 КоАП РФ.

4. На территориях, указанных в п.8 рассматриваемой статьи, правовой режим береговой полосы (как части линии берега, предназначенной для обеспечения функционирования ВВТ) не действует. Ситуация может быть осложнена тем, что некоторые из данных территорий могут совпадать с береговой полосой, в частности - некоторые виды особо охраняемых природных территорий. В целом, особо охраняемая природная территория - это части земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, рекреационное, эстетическое и оздоровительное назначение.

________________

Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2004. С.485.

Правовой режим особо охраняемых природных территорий устанавливается Федеральным законом от 14.03.95 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

5. Предоставление земельных участков для проектирования, строительства, размещения и эксплуатации каких-либо объектов осуществляется на общих основаниях, согласно правилам земельного законодательства и водного законодательства, обязательным императивным условием здесь является согласование этого с администрациями бассейнов ВВП. Это требование касается любого объекта и любой стадии - проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации. Если деятельность, для которой планируется предоставление земельного участка в пределах береговой полосы, несовместима с обеспечением безопасности судоходства, такая деятельность не допускается.

Правовой режим береговой полосы на участках пограничных зон РФ (п.10 рассматриваемой статьи) является составной частью режима самой пограничной зоны, что в основных моментах определяется законодательством о Государственной границе РФ (см. Закон РФ от 01.04.93 N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации"; приказ ФСБ РФ от 15.10.2012 N 515 "Об утверждении Правил пограничного режима", который устанавливает правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне", которым определены, в частности правила въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне, правила учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду).

Также можно отметить Административный регламент Федеральной службы безопасности РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче пропусков для въезда (прохода) лиц и транспортных средств в пограничную зону, разрешений на хозяйственную, промысловую и иную деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий, содержание и выпас скота в пограничной зоне, промысловую, исследовательскую, изыскательскую и иную деятельность в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, где установлен пограничный режим, утв. приказом ФСБ РФ от 13.11.2012 N 572.

6. Запрет, содержащийся в п.11 рассматриваемой статьи (оставлять в пределах береговой полосы и в акватории ВВП безнадзорных судов и иных объектов, затрудняющих использование ВВП и оказывающих негативное влияние на состояние ВВП и береговой полосы), является императивным, но на практике эта норма далеко не всегда действует. Брошенные и затонувшие суда являются серьезной и злободневной проблемой судоходства, и, несмотря на установленную КВВТ РФ обязанность собственника таких судов и иных объектов поднять или удалить их, зачастую эта обязанность осуществляется администрациями бассейнов ВВП и при содействии местных администраций. При этом не только в силу того, что у собственника нет возможности осуществить это своими силами, но и в силу того, что установить такого собственника (хотя бы и иного владельца) подчас весьма трудно. Данная обязанность адресована не только судовладельцам (собственникам брошенных и затонувших судов), но и владельцам иных объектов. Сооружений, а также лицам, осуществлявшим какие-либо работы по строительству, реконструкции, эксплуатации таких объектов.