Комментарий к Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (постатейный)

Комментарий к преамбуле

Положения преамбулы комментируемого Закона определяют понятие недр (абз.1), а также предмет регулирования данного Закона или, говоря иначе, - сферу применения данного Закона. Следует отметить, что согласно правилам юридической техники преамбула (введение) не является обязательной частью законодательного акта. Из юридико-технических требований, предъявляемых к преамбулярной части федерального закона, целесообразно упомянуть о двух следующих: преамбула не содержит самостоятельные нормативные предписания и не формулирует предмет регулирования законопроекта (см. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленные письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 года N вн2-18/490).

________________

СПС.

Первый абзац преамбулы комментируемого Закона содержит определение понятия недр. Таковыми являются часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Это определение воспроизведено в национальном стандарте РФ ГОСТ Р 8.645-2008 "Государственная система обеспечения единства измерений. Метрологическое обеспечение работ по геологическому изучению, использованию и охране недр в Российской Федерации. Основные положения", утв. и введ. в действие Приказом Ростехрегулирования от 15 октября 2008 года N 259-ст.

________________

М., Стандартинформ, 2008.

СПС.

В этом же стандарте даны следующие определения:

геологическое изучение недр - вид пользования недрами, включающий в себя проведение регионального геологического изучения, поисков и оценку месторождений полезных ископаемых;

недропользование - выполнение работ, соответствующих лицензии на право геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, использования и захоронения отходов производства, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

охрана недр - система мероприятий, осуществляемых с целью наиболее полного (комплексного) извлечения полезных ископаемых из недр и максимально возможного и экономически целесообразного уменьшения потерь при разработке месторождений, а также сохранения геологической среды в состоянии равновесия с техногенными воздействиями.

В положениях абз.2 и 3 преамбулы комментируемого Закона определен предмет регулирования данного Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

Положения абз.2 преамбулы комментируемого Закона в качестве элементов предмета регулирования данного Закона называют отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем), и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Данный абзац изложен с 1 февраля 2015 года полностью в новой редакции Федеральным законом от 21 июля 2014 года N 261-ФЗ. В прежней редакции абзаца предусматривалось, что комментируемый Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории России, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рапу лиманов и озер. До внесения Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 219-ФЗ изменения указывалось не на рапу лиманов и озер, а на рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Упомянутый Федеральный закон от 21 июля 2014 года N 261-ФЗ (а им внесен ряд изменений в комментируемый Закон), принят в целях совершенствования правового регулирования разработки месторождений углеводородного сырья в части квалификации вод, попутно добываемых и используемых при добыче углеводородного сырья. В рамках характеристики проблемы, для решения которых вносятся изменения, в пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Федерального закона от 21 июля 2014 года N 261-ФЗ, указывалось следующее: в настоящее время в законодательстве РФ неоднозначно квалифицируются попутно добываемые в больших количествах одновременно с нефтью и газом и подвергаемые обратной закачке в глубокие подземные горизонты и пласты горных пород минерализованные пластовые воды и воды, используемые при промысловой подготовке нефти; в российской и мировой практике обратная закачка (размещение) попутно добываемых вод в недра широко применяется как природоохранное мероприятие, требующее от недропользователя значительных затрат; размещение вод в пластах горных пород осуществляется в соответствии с утвержденными в установленном порядке техническими проектами после проведения предусмотренных законодательством экспертиз, в т.ч. - экспертизы на соблюдение природоохранных требований, и получения согласований уполномоченных органов, является согласованным проектным решением, предусмотренным проектной документацией на разработку месторождений углеводородного сырья.

Абзац 3 преамбулы комментируемого Закона содержит положения, которые также можно рассматривать как определяющие предмет регулирования данного Закона. Так, в данном абзаце установлено, что комментируемый Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан России, а также прав пользователей недр. В то же время нельзя не отметить, что эти положения носят в большей степени декларативный характер.

Комментируемый Закон, подписанный Президентом РСФСР 21 февраля 1992 года и кодифицированный под N 2395-1, заменил собой Кодекс РСФСР о недрах, утв. Законом РСФСР от 9 июля 1976 года. Данный Кодекс, который отсылал также к Основам законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, утв. Законом СССР от 9 июля 1975 года, признан утратившим силу в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 21 февраля 1992 года N 2396-1 "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О недрах".

________________

Ведомости ВС РСФСР, 1976, N 28, ст.895.

Ведомости ВС СССР, 1975, N 29, ст.435.

Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, N 16, ст.835.

В соответствии с Федеральным законом от 3 марта 1995 года N 27-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах" комментируемый Закон был изложен полностью в новой редакции, однако это не означает, что в него были внесены радикальные изменения. В дальнейшем в комментируемый Закон неоднократно вносились изменения, которые проанализированы при рассмотрении соответствующих норм данного Закона.

________________

СЗ РФ, 1995, N 10, ст.823.