Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 17. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей регулируются вопросы организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеративный характер РФ предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов РФ. При этом разделение полномочий происходит как по горизонтали (на три ветви власти), так и по вертикали (между РФ и регионами).

________________

Романовский Г.Б. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 3. АНО Центр публично-правовых исследований, 2008.

Согласно Конституции РФ исполнительная власть в РФ является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции РФ можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в РФ имеет две системы - единую систему исполнительной власти РФ, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

________________

Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта РФ // Журнал российского права. 2005. N 11.

По мнению ряда ученых, значение системы органов исполнительной власти субъектов РФ состоит в следующем:

1) в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу;

2) исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, т.к. исполнение законов объективно требует осуществления большой по объему распорядительной деятельности;

3) исполнительная власть обладает огромными финансовыми ресурсами. Только она непосредственно владеет денежными средствами государства и может ими распоряжаться;

4) исполнительная власть обладает большими возможностями принуждения.

5) в условиях развития информационного общества и сложности социальных отношений налицо зависимость гражданина от исполнительной власти, которая проявляется в востребованности социальных услуг. Органы исполнительной власти являются держателями огромных информационных ресурсов.

Следует отметить, что Конституцией РФ, федеральными законами система органов исполнительной власти РФ достаточно четко определена, в то время как четкая регламентация системы органов исполнительной власти субъектов РФ отсутствует.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

То есть, единственным конкретно определенным элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ является высший исполнительный орган субъекта РФ. Наименование высшего исполнительного органа определяется субъектом РФ самостоятельно. Например, высшим исполнительным органом субъекта РФ может являться правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ.

Определение иных органов исполнительной власти, входящих в систему органов исполнительной власти субъекта РФ относится к исключительной компетенции субъекта РФ.

При этом зачастую на уровне субъекта формируется двух- и более уровневая система исполнительных органов субъектов.

Можно констатировать, что системы органов исполнительной власти различных субъектов РФ имеют существенные различия в количестве и формах составляющих их органов. Однако замечено, что организация исполнительной власти субъектов РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни. Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.

________________

Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов РФ в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10.

Как правило, такими органами являются министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции в определенной сфере: принимают управленческие решения, несут ответственность за их исполнение.

2. Пунктом 3 комментируемой статьи закрепляется, что в соответствии с ч.2 ст.77 Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Установление единства системы исполнительной власти РФ позволяет органам исполнительной власти РФ и органам исполнительной власти субъектов РФ находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство, что является крайне важным для достижения целей деятельности этой ветви власти.

3. Пунктом 4 комментируемой статьи определение структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ отнесено к компетенции высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Представляется, что существует неопределенность норм, выражающаяся в отсутствии четкого разграничения понятий "система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации" и "структура органов исполнительной власти субъекта".

В данном вопросе по аналогии можно применить принцип разграничения указанных понятий, применяемый на федеральном уровне. В частности, по мнению Государственной Думы, в соответствии с п."г" ст.71 и ч.1 ст.76 Конституции РФ система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считает, что понятие "система федеральных органов исполнительной власти" включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом.

Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти", используемое в ч.1 ст.112 Конституции РФ, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти.