Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 9. Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Настоящей статьей регулируются вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются основания досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае:

1) принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

Таким образом, комментируемым Законом законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ предоставлена возможность самостоятельно устанавливать порядок принятия решения о самороспуске.

При этом понятие "порядок принятия решения о самороспуске" в отношении коллегиального органа, которым является законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, включает в себя, в т.ч. и указание на число голосов депутатов, которое должно быть подано за это решение (кворум для принятия решения).

Как правило, в законодательстве субъектов РФ устанавливается, что решение о самороспуске законодательного (представительного) органа принимается двумя третями от установленного числа депутатов.

Как отмечено в постановлении Президиума ВС РФ от 25 декабря 2002 года N 143пв-02 принятие решения о самороспуске законодательного (представительного) органа квалифицированным большинством голосов является гарантией взвешенности такого решения, принимаемого коллегиально, а также одним из факторов, обеспечивающих стабильность функционирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, что полностью отвечает интересам населения субъекта РФ с точки зрения сохранения устойчивости законодательной ветви власти;

2) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

а) в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

б) в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание;

в) в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание;

3) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Указанное основание обусловлено тем, что оставшийся в неправомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не вправе принимать какие-либо решения, в т.ч. и решение о самороспуске. В данном случае установление судом факта неправомочности состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ позволяет осуществлять дальнейшие юридические действия, такие как прекращение депутатских полномочий депутатов, избранных в данный орган, не сложивших с себя полномочий, назначение досрочных выборов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

4) роспуска указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, которые предусмотрены п.4 комментируемой статьи.

2. Пунктами 2 и 2.1 комментируемой статьи устанавливаются случаи и порядок роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

По мнению КС РФ, выраженному в постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П неподчинение органа государственной власти субъекта РФ решению Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающем отменить принятый им нормативный акт, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, представляет собой непризнание верховенства Конституции РФ и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта РФ не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав РФ (ч.4 ст.3, ст.4 Конституции РФ).

По смыслу указанных положений Конституции РФ, такие действия органа государственной власти субъекта РФ, по существу, ведут к утрате им своей легитимности, и потому досрочное прекращение его полномочий в предусмотренном комментируемым Законом порядке согласуется с целями защиты Конституции РФ.

Следует отметить, что по смыслу комментируемой нормы достаточным основанием для роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом этого субъекта является формальное неисполнение решения соответствующего суда о признании нормативного правового акта, принятого указанным законодательным органом, не соответствующим Конституции РФ, федеральным законам и конституции (уставу) субъекта РФ. При этом, законодатель не ставит в зависимость неисполнение решения суда и наличие негативных последствий, а также причинной связи между противоправным деянием и последствиями.

По мнению ученых, такая позиция законодателя не согласуется со ст.3.1 комментируемого Закона, в которой предусматривается ответственность органов государственной власти субъектов РФ в случае принятия ими нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства. То есть, законодатель явно непоследователен, и в противоречие этому же закону позволяет высшему должностному лицу субъекта РФ субъективно, даже в случае формального несоответствия нормативного правового акта, принять решение о роспуске законодательного органа.

________________

Суркова И.С. Правовое регулирование роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Федерации // Гражданин и право. 2010. N 3.

Курманов М.М. Роспуск парламента субъекта РФ: полномочия Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Федерации // Журнал российского права. 2004. N 3.

Вместе с тем, в постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П выражена позиция, в соответствии с которой наличие применительно к досрочному прекращению полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ как минимум двух обязательных процедур судебного рассмотрения, в первой из которых выявляются противоречия в правовом регулировании, а во второй подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях его исполнения, призвано обеспечить обоснованность и соразмерность федерального воздействия в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в связи с неисполнением судебных решений о признании его актов нарушающими Конституцию РФ и федеральные законы.

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.

Применительно ко вновь избранному в правомочном составе законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении его полномочий в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание.

Основанием роспуска в данном случае является решение суда о признании факта непроведения заседания законодательным органом субъекта РФ в течение трех месяцев. Данная норма обусловлена тем, что в случае, если по объективным или субъективным причинам законодательный орган субъекта РФ в течение продолжительного периода времени не проводил и (или) не мог провести заседание, а значит, и принимать решения во исполнение своих полномочий, это может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего субъекта РФ.

Отсутствие судебной практики по роспуску законодательных органов субъектов РФ по данным основаниям не позволяет в полной мере оценить правовые основания для признания судом факта бездействия законодательного органа субъекта РФ в течение трех месяцев подряд. Ряд ученых полагает, что данная норма практического применения не найдет. Хотя теоретически, когда могут появиться оппозиционные партии в законодательном органе, это возможно.

________________