Целевые индикаторы и показатели реализации городской целевой программы сформированы с учетом максимального приближения к аналогичным индикаторам и показателям Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р, с максимальным учетом опыта внедрения режима "одного окна" в работе органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций, которое успешно осуществлялось в последние годы.
Программа обеспечит Москве выполнение 20 (двадцати) пунктов Плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, связанных с разработкой типовых требований качества (пп.2.1.1, 2.1.3-2.1.6 Плана) и регламентацией (пп.2.2.1, 2.1.3-2.1.4), досудебным обжалованием (пп.2.3.1-2.3.3), оптимизацией функций органов исполнительной власти (пп.3.1.1-3.1.4 и 3.2.1-3.2.3), а также разработкой ведомственных и региональных программ по проведению административной реформы (п.6.2) и разработкой методических основ проведения административной реформы (п.6.3).
Концепция предусматривает достижение целевых показателей Программы при поэтапном решении нижеследующих задач:
5.4.1. Оптимизация полномочий органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий города Москвы.
5.4.1.1. Характеристика поэтапного решения задачи
Стоит отметить, что как на федеральном уровне, так и в городе Москве до настоящего времени не утверждены основополагающие нормативные правовые акты, в соответствии с которыми можно было бы осуществлять как комплексное планирование, так и непосредственное проведение мероприятий в сфере оптимизации системы государственных функций/услуг.
Во-первых, в городском законодательстве отсутствуют нормативные акты, устанавливающие критерии отнесения действий органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций либо к выполняемым государственным функциям, либо к оказываемым государственным услугам.
Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой задачи представляется разработка официальной терминологии в сфере оказания государственных услуг, поскольку, как показывает анализ законодательства, как таковое нормативное определение государственных услуг отсутствует, т.е. не определен предмет правового регулирования, который позволил бы отделить государственные услуги от государственных функций или иным образом индивидуализировать государственные услуги в общей массе осуществляемых городской структурой юридически значимых действий.
В настоящее время единственным официальным документом, в котором сделана попытка определить терминологию в указанной сфере, является Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", где "государственная услуга" определена как составляющая часть государственной функции".
Следует отметить что, в отличие от сложившейся практики отнесения к "государственной услуге" юридически значимого действия органа исполнительной власти по выдаче лицензии или иного разрешительного документа, в данном Указе такие действия отнесены к "государственной функции".
Так, в соответствии с подпунктом б) пункта 2 Указа, под функциями по контролю и надзору понимаются, помимо прочего, выдача органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, а также регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами (подпункт д) пункта 2 Указа).
В принципе, понятие "функция" применимо к органам исполнительной власти, означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в рамках своей компетенции, между тем в действующем законодательстве закреплено множество интерпретаций понятия "услуга".
При этом сам термин "услуга" как отдельно, так и в сочетании со словом "государственная" встречается в различных нормативных правовых актах довольно часто.
В частности, достаточно широкую трактовку термин "услуга" получил в ст.6 Бюджетного кодекса РФ, где он применяется уже в сочетании "государственная услуга", которая определена как услуга, оказываемая физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным заданием государственными учреждениями и (или) иными юридическими лицами безвозмездно (за счет средств бюджета) или по установленным ценам (тарифам), более узкий, но также не вполне определенный смысл придает понятию "услуга" Федеральный закон "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" от 08.12.2003 N 164-ФЗ. В нем это понятие представлено лишь как предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой на основе трудовых правоотношений, между тем ст. 2 Гражданского кодекса РФ оказание услуг отнесено исключительно к предпринимательской деятельности и никак не соотносится с реализацией полномочий властными структурами.
Для восполнения указанного пробела принятие федерального закона, определяющего понятие и систему оказания государственных услуг органами исполнительной власти, было бы более чем актуально, однако до настоящего времени на федеральном уровне к разработке соответствующего законопроекта так и не приступили.
Мероприятия по совершенствованию публичной деятельности органов исполнительной власти и городских организаций не ограничиваются определением терминологии в указанной сфере, дальнейшим продолжением такой работы должна явиться оптимизация осуществляемых ими функций и оказываемых ими услуг.
Если обратиться к федеральному опыту проведения мероприятий по развитию и совершенствованию системы исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, то по данным Минэкономразвития РФ только за период 2003-2006 годов Правительственной комиссией по проведению административной реформы было проанализировано около 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них порядка 800 признаны полностью или частично избыточными, 500 - дублирующими, 300 функций подлежат изменению.
Кроме того, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2004 год был затронут вопрос о реформе государственных учреждений, многие из которых наделены государственными функциями по контролю и надзору и нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои "услуги" по проведению экспертиз, консультаций и так далее.
На сегодняшний день указанные проблемы крайне актуальны и для города Москвы, что регулярно подтверждается в ходе проверок городских структур, проводимых в рамках подготовки к заседаниям рабочей группы Городской комиссии по внедрению режима "одного окна" в работе органов исполнительной власти города Москвы и городских организаций.
Так при подготовке только к одному заседанию рабочей группы Городской комиссии от 23 октября 2008 года были выявлены:
- дублированная функция по согласованию "заявления о выдаче лицензии" префектурой административного округа или управой района (сведения, которые проверяются префектурой или управой для выдачи согласования уже либо проверены (согласованы) в ходе предлицензионного контроля, либо проверяется уже имеющаяся информация);
- излишняя функция по выдаче "разрешения на размещение остановочно-торгового модуля с действующим договором аренды земельного участка" (документ не востребован заявителями).
Несмотря на то, что соответствующие поручения об исправлении указанных недостатков вошли в протокол заседания рабочей группы Городской комиссии от 29.10.2008 N 3-40-9/8, таких примеров множество.
В соответствии с требованиями раздела "Стандартизация и регламентация" части III "Система мероприятий по проведению административной реформы" Концепции административной реформы, одной из важнейших для реализации Концепции задач является подготовка правовой и методической базы для создания и ведения реестров государственных функций и услуг при условии обязательного введения в действие нормативно установленного порядка доказательства необходимости дополнения реестров новыми услугами с целью исключения из оборота избыточных государственных функций и услуг.
Однако до настоящего времени порядок создания и ведения реестров государственных функций и услуг, равно как и сам реестр, на федеральном уровне так и не утверждены.
Данная ситуация сложилась по причине того, что при разработке указанных документов федеральные структуры столкнулись с правовыми коллизиями и пробелами федерального законодательства, а также ведомственных нормативных актов, связанными в первую очередь с неясностью объемов полномочий отдельных органов исполнительной власти, государственных учреждений и предприятий, различий в терминологии и порядке определения объектов и субъектов государственных услуг.
С учетом наличия аналогичных проблем и в законодательстве города Москвы очевидно, что подобные реестры городского значения должны формироваться с учетом практического опыта проведения подобных мероприятий на федеральном уровне.