Закон о бюджете города Москвы является одним из важнейших правовых актов, определяющих динамику развития всех сторон жизни мегаполиса. Ежегодно Московская городская Дума принимает бюджет города Москвы на очередной финансовый год, а также рассматривает и утверждает отчет об исполнении городского бюджета за предыдущий финансовый год. От своевременности принятия городского бюджета и утвержденной в нем структуры расходов зависят выплаты зарплаты учителям и врачам, функционирование, реконструкция и развитие объектов социальной и производственной инфраструктуры, строительство и реконструкция жилья и многое другое.
В рамках настоящего доклада представляется целесообразным отметить законы о бюджетах города Москвы за последние годы.
Согласно принятому 9 ноября 2005 года Московской городской Думой Закону города Москвы N 56 "О бюджете города Москвы на 2006 год" в целом объем бюджета города Москвы на 2006 год был утвержден по доходам в сумме 504603476 тыс.рублей, по расходам - 561186826 тыс.рублей с превышением расходов над доходами 56583350 тыс.рублей. Расходы на социальную политику (без капитальных вложений) должны были составить 661695,4 тыс.рублей.
12 сентября 2007 года депутатами принят Закон города Москвы N 36 "Об исполнении бюджета города Москвы за 2006 год", в соответствии с которым фактически в бюджет города Москвы в 2006 году поступили доходы в размере 756917603,9 тыс.рублей, расходы составили 690549064,3 тыс.рублей, а вместо запланированного дефицита бюджет исполнен с профицитом в сумме 66368539,6 тыс.рублей.
22 ноября 2006 года принят Закон города Москвы N 58 "О бюджете города Москвы на 2007 год". В целом объем бюджета города Москвы на 2007 год составил по доходам в сумме 740562505 тыс.рублей, по расходам -829336555 тыс.рублей с превышением расходов над доходами 88774050 тыс.рублей. Расходы на социальную политику предусмотрены в объеме 92484625 тыс.рублей.
Постоянные изменения федерального законодательства в бюджетной сфере вносили существенные коррективы в процесс работы над бюджетами города. Так, в результате налоговых и иных федеральных новаций бюджет города Москвы в отдельные годы мог потерять десятки миллиардов рублей. Тем не менее в результате совместных усилий законодательной и исполнительной власти города Москвы удавалось изыскивать источники дополнительных доходов бюджета города Москвы и сохранять социальную ориентированность бюджета.
В частности, в связи с необходимостью уточнения бюджетных показателей был принят Закон города Москвы от 27 июня 2007 года N 25 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 22 ноября 2006 года N 58 "О бюджете города Москвы на 2007 год". Этим законом бюджет города Москвы на 2007 год был утвержден по доходам в сумме 843234744 тыс.рублей, а по расходам - 969586359,9 тыс.рублей с превышением расходов над доходами в сумме 126351615,9 тыс.рублей и оборотной кассовой наличностью на 1 января 2008 года в сумме 1200000 тыс.рублей.
Статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено составление и рассмотрение проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов. На основании статьи 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с требованиями федерального законодательства наряду с городским бюджетом Дума утверждает законами бюджет Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на очередной год, а также отчет о его исполнении за предыдущий год.
Примерами таких законов являются Закон города Москвы от 11 октября 2006 года N 51 "О бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2007 год" и Закон города Москвы от 3 октября 2007 года N 37 "О бюджете Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год".
Законом города Москвы от 20 июня 2007 года N 21 "Об исполнении бюджета Московского городского фонда обязательного медицинского страхования за 2006 год" был утвержден отчет об исполнении бюджета Московского городского фонда обязательного медицинского страхования за 2006 год по доходам в сумме 42868,7 млн.рублей, по расходам - 43058,8 млн.рублей с превышением расходов над доходами в сумме 190,1 млн.рублей.
Бюджетный кодекс Российской Федерации, введенный в действие с 1 января 2000 года, обусловил разработку и принятие Закона города Москвы от 21 февраля 2001 года N 6 "О приведении в соответствие с Бюджетным кодексом Российской Федерации отдельных законов города Москвы". Закон внес изменения в 27 действующих законов города Москвы и предусмотрел внедрение новых методов составления и исполнения бюджета города Москвы, в частности касающихся реализации принципа единства кассы при исполнении бюджета города путем перехода на казначейскую систему исполнения бюджета, а также решения ряда других вопросов.
Положения федерального бюджетного законодательства применительно к специфике Москвы как субъекта Российской Федерации конкретизированы в Уставе города Москвы, в главе 5 которого содержатся нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы города Москвы, состав городского бюджета, состав и принципы формирования бюджетов муниципальных образований, порядок формирования территориальных государственных внебюджетных фондов, принципы организации бюджетного процесса в Москве.
Перечисленные выше нормы конкретизированы в Законе города Москвы от 9 октября 2002 года N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", принятом в соответствии со статьей 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Закон также определяет участников бюджетного процесса и их полномочия, регулирует распределение расходов столичного бюджета между уровнями бюджетной системы города, основываясь на разграничении предметов ведения между государственной властью города и органами местного самоуправления, обеспечивает сохранение единства всего городского хозяйства. Важнейшим фактором повышения прозрачности бюджетных потоков и предотвращения злоупотреблений в бюджетной сфере стал переход от банковской системы кассового исполнения городского бюджета к казначейской системе.
Для урегулирования временных рамок рассмотрения проекта бюджета Дума приняла Закон города Москвы от 24 сентября 2003 года N 54 "О внесении изменения в статью 44 Закона города Москвы от 9 октября 2002 года N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве", которым было исключено положение, предусматривающее, что второе чтение проекта закона о бюджете города проводится не позднее 21 дня со дня его принятия в первом чтении. Наличие данной нормы ставило субъектов законодательной инициативы в жесткие временные рамки при подготовке поправок к расходной части бюджета. Теперь сроки подачи поправок к проекту бюджета устанавливаются по итогам его рассмотрения.
Рассмотрение депутатами проекта бюджета города Москвы на 2004 год выявило отдельные недостатки в процедуре его обсуждения. В связи с этим Правительство Москвы предложило проводить рассмотрение в Думе проекта закона о бюджете в четырех чтениях. Эти и иные уточнения нашли отражение в Законе города Москвы от 2 июня 2004 года N 33 "О внесении изменений и дополнений в статьи 43, 44, 48, 65 Закона города Москвы от 9 октября 2002 года N 51 "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве".
Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" был обжалован Прокурором города Москвы и органами местного самоуправления в части права Московской городской Думы увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг, в части открытия счетов бюджета города Москвы в кредитных организациях, установления порядка исполнения бюджета муниципального образования, были также обжалованы нормы, устанавливающие основы бюджетного процесса местных бюджетов. Все оспариваемые нормы признаны судами соответствующими федеральному законодательству.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" внес ряд существенных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, что требует кардинального изменения городского бюджетного законодательства. Таким образом, назрела необходимость принятия закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве в новой редакции.
Одним из эффективных инструментов экономической политики являются государственные займы. Увеличение объема долговых обязательств города Москвы и расширение практики привлечения финансовых ресурсов на возвратной основе для реализации отдельных городских проектов и программ потребовали упорядочения системы привлечения заимствований и ужесточения контроля за безусловным выполнением городом своих обязательств. Закон города Москвы от 24 декабря 1997 года N 55 "О долговых обязательствах города Москвы" определил понятие и виды долговых обязательств города Москвы, порядок и условия их возникновения, изменения и прекращения, а также установил порядок обслуживания городских долговых обязательств, учета и контроля за их выполнением.
В связи с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также для предотвращения возможных финансово-бюджетных кризисов на региональном уровне (аналогичных августовскому кризису 1998 года) необходимо было разработать порядок государственных заимствований столичными органами исполнительной власти. Закон города Москвы от 18 апреля 2001 года N 15 "О государственном долге города Москвы" определил понятие государственного долга города Москвы, порядок и условия его возникновения, изменения и прекращения, установил порядок учета, контроля и обслуживания городского государственного долга, уточнил параметры системы городских заимствований. С вступлением в силу указанного Закона утратил силу Закон города Москвы от 24 декабря 1997 года N 55 "О долговых обязательствах города Москвы".
Для совершенствования действующей системы управления государственным долгом города Москвы, а также в связи с внесением поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации и принятием Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" потребовалось урегулировать вопросы, касающиеся долговых обязательств внутригородских муниципальных образований, управления государственным долгом столицы, предоставления гарантий города Москвы, ведения Государственной долговой книги государственного долга города Москвы. Закон города Москвы от 19 мая 2004 года N 28 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 18 апреля 2001 года N 15 "О государственном долге города Москвы" впервые определил порядок накопления средств на бюджетном счете города для погашения долговых обязательств при возникновении необходимости сглаживания пиковых нагрузок на бюджет города Москвы.
Федеральным законом "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" существенным образом было изменено правовое регулирование государственного долга, осуществления государственных заимствований и предоставления государственных гарантий субъектам Российской Федерации.
Таким образом, возникла потребность в принятии новой редакции закона о государственном долге города Москвы, призванной устранить указанные недостатки. Закон города Москвы от 14 ноября 2007 года N 43 "О государственном долге города Москвы" содержит определение государственного долга города Москвы и устанавливает виды и срочность долговых обязательств его составляющих. В отличие от предыдущей редакции в нем вводится деление государственного долга города Москвы на внутренний и внешний. Необходимость такого деления обусловлена предоставленной Бюджетным кодексом Российской Федерации возможностью для субъектов Российской Федерации при определенных условиях осуществлять внешние заимствования и иметь внешний долг.
Эффективность использования бюджетных ресурсов в значительной степени зависит от действующей системы конкурсного размещения городских государственных заказов. С 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", который установил единый порядок размещения заказов на всей территории Российской Федерации. В этой связи Дума приняла Закон города Москвы от 28 декабря 2005 года N 2 "О внесении изменений в отдельные законы города Москвы в связи с признанием утратившими силу законов города Москвы о городском государственном заказе".
В целях реализации концепции реформирования АМО "ЗИЛ" в рамках выполнения постановления Правительства Москвы от 3 октября 2006 года N 764-ПП "О государственной гарантии города Москвы по обязательствам открытого акционерного московского общества "Завод имени И.А.Лихачева" и требований Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" был принят Закон города Москвы от 24 января 2007 года N 1 "Об утверждении заключения договоров о государственных гарантиях города Москвы". Необходимость принятия данного Закона была вызвана тем, что условием заключения мировых соглашений с АМО "ЗИЛ" Министерством финансов Российской Федерации был определен пункт о замене имущественного обеспечения обязательств АМО "ЗИЛ" перед Российской Федерацией на государственную гарантию города Москвы, утвержденную законом города Москвы. Принятый документ утвердил заключение договоров о государственных гарантиях города Москвы, что позволит рассрочить платежи в пользу Министерства финансов Российской Федерации в размере 45100 тыс.евро до 1 января 2012 года с одновременным списанием задолженности АМО "ЗИЛ" по пеням и штрафам.
Формирование и исполнение столичного бюджета связано с высокой мерой ответственности должностных лиц. Именно поэтому на всех уровнях бюджетной системы необходим соответствующий независимый орган, эффективно осуществляющий контрольные функции в бюджетной сфере. В столице таким органом является Контрольно-счетная палата Москвы, основные функции которой, а также порядок работы и полномочия установлены Законом города Москвы от 1 ноября 1995 года N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы". Контрольно-счетная палата Москвы - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Московской городской Думой и ей подотчетный. В рамках задач, определенных действующим законодательством, Контрольно-счетная палата Москвы обладает организационной и функциональной независимостью.
Практика работы Контрольно-счетной палаты Москвы, изменяющееся федеральное законодательство обусловили неоднократное внесение изменений в действующий Закон. Так, Законом города Москвы от 11 мая 2005 года N 15 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 1 ноября 1995 года N 23-73 "О Контрольно-счетной палате Москвы" были внесены изменения, направленные на создание системы контроля за исполнением бюджетов муниципальных образований.
Кроме того, органами государственной власти города Москвы с учетом результатов контрольных мероприятий Контрольно-счетной палаты Москвы, проведенных в 2006 году, было принято 43 правовых акта, шесть из которых - о внесении изменений в законы города Москвы.