Конвенция ООН о правах ребенка и Семейный кодекс Российской Федерации устанавливают, что приоритетной формой устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является передача их на воспитание в семью.
Семейный кодекс Российской Федерации к семейным формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, относит: усыновление, опеку (попечительство), приемную семью. Законодательством города Москвы в дополнение к указанным формам предусмотрено воспитание детей в семье патронатного воспитателя.
Анализ ситуации показывает, что в Москве приемные семьи, в отличие от многих других регионов, не получили должного развития и ожидаемой поддержки со стороны властей. За последние 10 лет в городе не создано ни одной новой приемной семьи. Более того, с каждым годом число приемных семей в Москве сокращается: в 2000 году их было 12, в январе 2006 года - 8 (в них воспитываются 26 детей).
Сложившаяся ситуация объясняется тем, что федеральным законодательством вопросы создания приемных семей и обеспечения их деятельности возложены исключительно на органы местного самоуправления. Однако отсутствие средств в бюджетах внутригородских муниципальных образований в городе Москве и собственного жилого фонда не позволяет им решать вопросы, связанные с предоставлением жилых помещений для создания приемных семей, оплатой труда приемных родителей, выплатой средств на содержание детей, оплатой служебного жилья, коммунальных услуг и т.д.
Так, например, договоры о передаче детей на воспитание в приемные семьи заключаются органами опеки и попечительства, при этом в нарушение законодательства в этих договорах не указываются условия и размер оплаты труда приемных родителей. Оплата труда приемных родителей осуществляется окружными управлениями Департамента образования города Москвы, которым на эти цели выделяются соответствующие средства.
Все эти проблемы не могут и не должны решаться каждым отдельным муниципалитетом. Учитывая особый порядок реализации местного самоуправления в городе Москве, вопросы создания и обеспечения деятельности приемных семей должны решаться на уровне города. К сожалению, ни один из органов исполнительной власти Москвы с такой инициативой, с проектом соответствующего распорядительного документа в Правительство Москвы до сих пор не вышел.
Более того, в такой непростой для приемных семей ситуации некоторые муниципалитеты из-за непонимания института приемной семьи вместо того, чтобы всемерно оказывать им необходимую помощь, проявляют неспособность и нежелание вникать и решать проблемы, возникающие в приемных семьях, относятся к этим семьям как к излишней и совершенно ненужной для себя проблеме.
Интересы детей в данном случае в расчет не берутся.
Ярким примером такого негативного отношения к приемным семьям со стороны органов местного самоуправления является ситуация, в которой оказалась приемная семья Калмыковой Е.В. и Корнилина Г.С. (ЮАО).
Эта семья была создана в 1990 году как семейный детский дом, а затем в связи с изменением законодательства была преобразована в приемную семью. Калмыкова Е.В. и Корнилин Г.С. помимо восьми собственных детей воспитали 14 приемных, которые вышли в самостоятельную жизнь и успешно адаптировались в обществе. Пятнадцатилетняя деятельность приемной семьи позволила закрыть целую группу детского сиротского учреждения.
Однако в результате произвола со стороны органа опеки и попечительства муниципалитета "Чертаново Южное" приемная семья Калмыковой - Корнилина в настоящий момент фактически не действует.
Калмыкова Е.В. и Корнилин Г.С. обратились в Чертановский районный суд города Москвы с жалобой на действия органа опеки и попечительства в связи с тем, что с ними был неправомерно расторгнут договор в отношении воспитанника Павла К., что в дальнейшем для органа опеки и попечительства послужило основанием отказа в передаче в указанную приемную семью других детей.
При проведении проверки Уполномоченным было установлено, что работники органа опеки и попечительства не владеют законодательством, регулирующим статус приемных семей.
Абсолютно недопустимой является позиция органа опеки и попечительства муниципалитета "Чертаново Южное", высказанная в суде при рассмотрении дела Калмыковой - Корнилина, о том, что приемные родители нигде не работают и существуют исключительно за счет средств, выплачиваемых им за воспитание приемных детей.
Труд приемных родителей государством признается социально значимым трудом, и за услугу государству по воспитанию и содержанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, приемным родителям в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы назначается вознаграждение. На это вознаграждение должны начисляться страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, и время ухода за приемными детьми должно включаться в общий трудовой стаж при назначении пенсии.
Однако на практике органы местного самоуправления, работающие с приемными родителями, не понимают разницы в статусах приемных родителей и родителей-воспитателей, назначаемых на штатную должность в детском доме семейного типа, что в конечном итоге приводит к отсутствию паспорта приемной семьи, различным формам договоров, заключаемым с приемными родителями, вместо единой формы, установленной законодательством для этого случая.
В частности, в ситуации, в которой оказалась приемная семья Калмыковой - Корнилина, вопросы и проблемы, связанные с функционированием этой семьи, решались органом опеки и попечительства не на основании закона, несвоевременно, с большой волокитой. Также несвоевременно и с нарушением законодательства был решен вопрос о расторжении договора о передаче Павла К. на воспитание в указанную семью.
20 декабря 2005 года федеральный судья Чертановского районного суда города Москвы Серкина Н.Е. вынесла решение об отказе в удовлетворении жалобы Калмыковой Е.В. и Корнилина Г.С. на действия органа опеки и попечительства муниципалитета "Чертаново Южное".
Указанное судебное решение в настоящее время обжалуется приемными родителями и Уполномоченным в кассационном порядке как незаконное и необоснованное.
Судом допущено предвзятое отношение к приемным родителям, что выражается во включении в протокол судебного заседания в обоснование вынесенного судом решения практически только позиции органа опеки и попечительства, без учета возражений других лиц, участвующих в деле. Доводы Уполномоченного, изложенные в заключении по делу, представленном суду, о непоследовательности и неправомерности действий органа опеки и попечительства оставлены судом без внимания и судебной оценки.
Всю вину за недостатки, имеющие место в указанной приемной семье, орган опеки и попечительства возлагает на приемных родителей, не выполняя при этом своих обязательств перед приемной семьей, в том числе: орган опеки не решил вопросы оплаты служебной жилой площади, предоставленной семье, и оплаты коммунальных услуг, не производил ремонт служебной жилой площади и т.д. Все расходы приемные родители были вынуждены нести сами.
Позиция муниципалитета "Чертаново Южное" сводится не только к нежеланию развития института приемной семьи, но и быстрейшему закрытию единственной приемной семьи в районе.
Прокуратура города Москвы очень четко и последовательно занимает позицию о необходимости поддерживать и развивать семейные формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Об этом свидетельствуют представления Прокуратуры города Москвы по результатам проведенных проверок, позиция, излагаемая сотрудниками прокуратуры в СМИ, и, что особенно важно, проект закона города Москвы "О приемной семье", внесенный 12 октября 2005 года Прокурором города Москвы в Московскую городскую Думу.
Однако вынужден констатировать, что приемная семья Калмыковой Е.В. и Корнилина Г.С. не нашла защиты ни в районной, ни в городской прокуратуре даже после моего обращения к Прокурору города Москвы. Органы прокуратуры согласились с претензиями, предъявляемыми к приемным родителям муниципалитетом "Чертаново Южное", о ненадлежащем выполнении обязанностей в отношении воспитанника Павла К., и не обратили внимания на длящиеся, неоднократные нарушения обязанностей органа опеки и попечительства по отношению к приемной семье и ее воспитанникам, не нашли оснований для вмешательства в ситуацию, связанную с закрытием приемной семьи, формально сославшись на вынесенное судебное решение.
Возможные ошибки приемных родителей, не имеющие умышленного характера и не направленные на желание нарушить права и интересы воспитанника Павла К., вызваны отсутствием достаточных юридических знаний. Они не могут ставить под сомнение многолетний труд, опыт приемных родителей, их возможности и желание дальше воспитывать детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе больных ВИЧ.
Полагаю, что имеет место несоответствие между декларируемой Прокуратурой города Москвы позицией о необходимости поддерживать и развивать институт приемной семьи (как одну из испытанных форм семейного устройства детей-сирот) и безразличным отношением к судьбе совершенно конкретной приемной семьи, попавшей в тяжелую жизненную ситуацию и требующей понимания, помощи и поддержки.
Если мы не бережем те приемные семьи, которые сейчас действуют в Москве, не ценим приемных родителей, взваливших на себя непомерный груз многолетней круглосуточной заботы и ответственности за непростых детей с изломанными судьбами, то вряд ли стоит убеждать себя и общество, что в Москве появятся новые приемные семьи и что этот институт семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, имеет шансы на развитие.
Еще одним ярким примером бездушного отношения к детям и их родителям является решение вопроса о возвращении ребенка матери - гражданке Р. Последняя обратилась к Уполномоченному с просьбой о помощи. При рассмотрении обращения установлено, что Р. в июле 2003 года родила в роддоме N 10 города Москвы девочку, которой были поставлены диагнозы - синдром Дауна и порок сердца в тяжелой форме. Поддавшись уговорам врачей и юриста родильного дома, Р. написала заявление о своем согласии на удочерение девочки. К тому же в это время ее оставил мужчина, с которым она жила и который являлся отцом ребенка. Никто не объяснил матери, оказавшейся в трудной жизненной ситуации, что она может временно поместить девочку в дом ребенка. С октября 2003 года Р. постоянно навещала девочку в учреждении, в начале 2005 года твердо решила забрать ребенка и сама воспитывать его. С этим вопросом она обратилась в муниципалитет "Зюзино", специалисты которого пояснили, что распоряжение о помещении ребенка на полное государственное обеспечение они отменить не могут, заявив, что по данному вопросу она должна обратиться в суд.