Качество законов во многом зависит от организации законопроектной работы в органах исполнительной власти. В 1996 году органы исполнительной власти города Москвы перешли на плановую организацию законопроектной работы. За указанное время было утверждено 8 планов законопроектных работ. Изучение практики их выполнения выявило следующие недостатки:
- при формировании планов законопроектных работ на следующий год органы исполнительной власти зачастую представляют непродуманные предложения, не требующие законодательного регулирования. В случаях включения такого рода предложений в планы возникает необходимость переноса сроков представления проектов либо отказа от их разработки;
- на этапе непосредственной разработки законопроекта возникают сложности организационного характера. Рабочие группы по подготовке проектов законов либо не создаются, либо законопроекты готовятся силами небольшой рабочей группы внутри органа исполнительной власти - ответственного исполнителя по проекту без предварительного обсуждения с другими органами исполнительной власти. Между тем, как показала практика законопроектной работы, наиболее эффективная работа проводится по законопроектам при создании комплексных рабочих групп, состоящих из представителей заинтересованных органов исполнительной власти;
- при формировании рабочих групп по разработке законопроектов ответственными исполнителями не уделяется достаточного внимания взаимодействию с общественными организациями, представляющими интересы населения;
- существующими нормативными правовыми актами города Москвы не предусмотрена обязательная разработка концепции законопроекта. Регламент Правительства Москвы предусматривает возможность подготовки концепций по вопросам, входящим в компетенцию города Москвы и не урегулированными федеральным законодательством. Вместе с тем этап подготовки концепции является весьма необходимым. Практика показывает, что невозможно создание качественных законов без тщательно проработанной концепции. Однако, в органах исполнительной власти этому не уделяется должного внимания. Нередко концепции начинают создаваться уже после разработки самих проектов законов либо представляются на рассмотрение Правительства Москвы одновременно с готовым проектом закона;
- зачастую не соблюдаются требования к законодательной технике, оформлению проектов законов, предусмотренные правовыми актами города Москвы, что снижает качество законов как актов высшей юридической силы;
- в связи с отсутствием четких сроков по доработке проектов законов после представления их на рассмотрение либо на согласование в органы исполнительной власти города Москвы отмечаются случаи, когда доработка законопроектов растягивается на несколько месяцев;
- нередко на завершающем этапе работы над проектами, при их окончательном согласовании, между представителями заинтересованных органов исполнительной власти города Москвы возникают разногласия в подходе к решению в законе тех или иных проблем, что существенно тормозит законопроектную работу. Такого рода спорные вопросы часто становятся причиной приостановления работы над законопроектами. Кроме того, отсутствие единой позиции у представителей органов исполнительной власти осложняет прохождение законопроекта в Московской городской Думе. Существующий в настоящее время порядок работы с документами (листы разногласий), применяемый при подготовке законопроектов, не способствует оперативному решению споров;
- несмотря на установленную обязанность ответственных исполнителей представлять вместе с проектом закона подзаконные правовые акты, необходимость принятия которых вытекает из указанного закона, это требование выполняется крайне редко. Как правило, исполнители начинают подготовку подзаконных правовых актов уже после принятия закона. Сроки подготовки и перечень актов, которые необходимо принять во исполнение закона, также не устанавливаются, что влечет за собой неоправданное затягивание мер по реализации законов.
Для повышения эффективности законопроектной работы в органах исполнительной власти города Москвы необходимо установить четкий, поэтапный порядок работы над проектами законов города Москвы, начиная с этапа разработки проекта до его внесения в Московскую городскую Думу. В этой связи предлагаются следующие пути совершенствования законопроектной работы.
1. Представление совместно с предложением о разработке законопроекта его краткого обоснования, в котором должны быть определены цель и предмет закона, а также круг лиц, на которых будет распространяться действие закона. В обосновании следует показать результаты анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов, обозначить правовые пробелы, противоречия в действующем законодательстве, а также наличие отдельных норм или правовых актов в целом, фактически утративших силу.
2. Создание комплексных рабочих групп по подготовке всех законопроектов из представителей заинтересованных органов исполнительной власти с участием при необходимости ученых-юристов, депутатов Московской городской Думы, общественных организаций (за исключением проектов о признании законов города Москвы утратившими силу, либо о внесении изменений и дополнений в законы без подготовки их новой редакции).
3. Обсуждение социально-значимых законопроектов на этапе их разработки в общественных экспертно-консультативных советах и комиссиях при соответствующих отраслевых, функциональных и территориальных органах исполнительной власти города Москвы.
4. Обязательная разработка концепций законопроектов. При необходимости, по концепциям законов проведение научной правовой экспертизы. В концепции должны быть изложены и обоснованы основные идеи законопроекта, определены цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие закона, их новые права и обязанности, место будущего закона в системе законодательства, его соответствие положениям Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, последствия реализации закона.
На основании решения должностного лица, ответственного за законопроектную работу в органах исполнительной власти города Москвы, концепции законопроектов, регулирующие наиболее важные вопросы жизни города Москвы, должны выноситься на рассмотрение Правительства Москвы.
5. Установление в Регламенте Правительства Москвы четких сроков доработки проектов законов по замечаниям, полученным от органов исполнительной власти города Москвы в процессе их согласования.
6. Уточнение требований к законодательной технике и оформлению проектов законов города Москвы, установленных правовыми актами города Москвы.
7. Подготовка каждым органом исполнительной власти города Москвы правового акта о мерах по реализации принятого закона города Москвы.