Подготовка законодательных предложений по совершенствованию существующей в Российской Федерации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничению предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, упорядочению межбюджетных отношений, уточнению ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за исполнение своих обязанностей перед населением уже несколько лет ведется в федеральных органах исполнительной власти. Первым этапом соответствующей реформы явилось принятие федеральных законов от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Наименование законопроекта указывает на задачу приведения федеральных отраслевых законодательных актов в соответствие с новой концепцией разграничения полномочий и бюджетных обязательств различных уровней публичной власти в Российской Федерации, основанной на нормах федеральных законов от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (вступают в силу соответственно с 1 января 2005 года и с 1 января 2006 года). Однако фактически предмет регулирования законопроекта не соответствует его наименованию и является более широким по сравнению с указанной задачей.
Разграничение и уточнение полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в конкретных сферах отношений является первой задачей законопроекта. Второй задачей законопроекта, как следует из его содержания, является приведение отраслевых законодательных актов в соответствие с новой концепцией бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации, содержащейся в подготовленных Правительством Российской Федерации и принятых Государственной Думой 18 ноября 2003 года в первом чтении проектах федеральных законов N 364850-3 "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" и N 364858-3 "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Третья задача законопроекта состоит в ревизии всей системы социальных обязательств публичной власти в Российской Федерации перед гражданами и социальными коллективами. Доктрина и конкретное юридическое содержание законопроекта нуждаются в отдельном анализе с позиций каждой из трех указанных задач.
Продолжая линию федеральных законов от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, законопроект исходит из необходимости четкого и однозначного разделения прав и социальных обязанностей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также расходов соответствующих бюджетов. Ставится задача осуществить в федеральном законодательстве детальное разграничение предметов ведения и полномочий трех уровней публичной власти.
Согласно статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Конституция Российской Федерации осуществляет такое разграничение, определяя предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72), а также полноту государственной власти (то есть полномочия) субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (статья 73). Статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 5). Следовательно, Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.
Статья 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации не относит федеральные законы к числу актов, которыми осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако в соответствии с правовой позицией, изложенной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 9 января 1998 года N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Из этих позиций исходит законопроект. Он предусматривает осуществление разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в конкретных сферах отношений федеральными законами. Однако при этом федеральный законодатель обязан соблюдать требования Конституции Российской Федерации.
Согласно неоднократно выраженной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, по смыслу статей 72 и 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект Российской Федерации вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты; после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 3 ноября 1997 года N 15-П, если определенные вопросы отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Российской Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов.
Представляется, что общая методология законопроекта не в полной мере учитывает указанные конституционные позиции. Из ряда федеральных отраслевых законодательных актов исключаются указания на возможность регулирования законами субъектов Российской Федерации конкретных вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 72) к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Весь объем полномочий по отдельным предметам совместного ведения закрепляется за федеральными органами государственной власти (например, изменения, предлагаемые законопроектом к внесению в Водный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации и т.д.). Между тем субъектам Российской Федерации не может быть запрещено издавать законы и иные правовые акты по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, если указанные акты по содержанию норм не противоречат актам федеральных органов государственной власти.
Следует отметить, что многократно встречающееся в законопроекте исключение законов субъектов Российской Федерации из перечня актов, составляющих правовую основу тех или иных отношений в сфере совместного ведения, создает в отраслевом законодательстве неопределенность. Такое исключение не означает запрета на регулирование соответствующих вопросов законами субъектов Российской Федерации, оно лишь создает пробел в законе. После внесения такого рода изменения законодательный акт не будет предусматривать, но не будет и прямо запрещать издание законов субъектов Российской Федерации по соответствующим вопросам. Это создает двусмысленность в федеральном законодательстве, поскольку вопрос о праве субъектов Российской Федерации регулировать отношения, не урегулированные федеральным законом, остается без прямого ответа.
Пункт 2 статьи 26_3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливает исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). При этом запрещается включать в федеральные законы, изданные по указанным вопросам, положения, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением нескольких прямо указанных вопросов). Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные пунктом 2 данной статьи и установленные иными федеральными законами, после 1 января 2005 года должны будут осуществляться за счет субвенций из федерального бюджета. Такой подход служит гарантией недопустимости возложения на субъекты Российской Федерации расходных обязательств, не обеспеченных адекватными собственными доходами их бюджетов. Обеспечение соблюдения данного принципа в отраслевых федеральных законодательных актах, безусловно, следует приветствовать.
Согласно пункту 5 указанной статьи 26_3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 данной статьи полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. По смыслу данной нормы, толкуемой в системном единстве с положениями статей 1 (часть 1), 5 (части 1 и 3), 11 (части 2 и 3), 72, 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации, по предмету совместного ведения, по которому издан федеральный закон, субъект Российской Федерации вправе регулировать своими законами те отношения, которые остались не регулированными федеральным законом.
Таким образом, исключение законопроектом законов субъектов Российской Федерации из числа источников права, которыми могут регулироваться вопросы, относящиеся к тому или иному предмету совместного ведения, представляется неверным решением. В данном случае в отраслевом федеральном законе следует указывать на то, что законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут регулироваться вопросы, не урегулированные федеральным законом, при условии, что акты субъектов Российской Федерации не будут противоречить по содержанию норм актам, изданным на федеральном уровне, а возникающие при этом у субъектов Российской Федерации расходные обязательства будут обеспечиваться собственными средствами их бюджетов. Отсутствие в законопроекте такого подхода представляется его системным недостатком, способным породить серьезные проблемы при правоприменении.
Следует отметить сомнительность самой идеи полного, детального разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Конституция Российской Федерации относит данные вопросы именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Как уже отмечалось, это исключает возможность отнесения всей полноты полномочий по данным вопросам к исключительной компетенции Российской Федерации или к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.
Кроме того, согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного с ее субъектами ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Это предполагает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, совместное решение ими социальных задач, определяемых федеральными законами и изданными в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Безусловно, следует приветствовать четкое разграничение основных расходных обязательств Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, корреспондирующих законодательно гарантированным социальным правам граждан. Однако этим не может исключаться право субъектов Российской Федерации осуществлять в установленных Конституцией Российской Федерации пределах собственное регулирование соответствующих отношений.
Согласно статьям 73, 76 (часть 6) Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, изданные по таким вопросам нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации имеют юридический приоритет по отношению к федеральным законам. Однако данные конституционные формулы не наполнены реальным содержанием. За все годы после принятия действующей Конституции Российской Федерации в правоприменительной практике не было ни одного случая признания федерального закона недействующим, не подлежащим применению как противоречащий закону субъекта Российской Федерации, изданному по предмету исключительного ведения субъекта Российской Федерации. Остаточный способ определения исключительных полномочий субъектов Российской Федерации приводит на практике к тому, что эти полномочия оказываются юридически неопределенными.
К сожалению, ни Федеральный закон от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ, ни законопроект, ни иные документы, подготовленные федеральными органами исполнительной власти в рамках проводимой реформы, не делают ничего для того, чтобы наполнить нормы статей 73, 76 (часть 6) Конституции Российской Федерации хотя бы каким-то реальным содержанием. Более того, в своей концепции указанные документы фактически исходят из абсолютного права Российской Федерации путем издания федеральных законов изменять предусмотренное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Так например, Конституция Российской Федерации не относит архитектурную деятельность ни к ведению Российской Федерации (статья 71), ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). По смыслу статей 73, 76 (часть 6) Конституции Российской Федерации соответствующие вопросы должны составить предмет регулирования законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Однако законопроект (статья 64) вовсе исключает право субъектов Российской Федерации участвовать в регулировании вопросов архитектурной деятельности.
Согласно части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется кроме Конституции Российской Федерации, также Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Законопроект в ряде своих статей исключает договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации из числа источников права, которыми может осуществляться разграничение полномочий данных органов (например, статья 13 и др.). Такая коррекция содержания отраслевых федеральных законов с юридических позиций не имеет смысла, поскольку конституционная норма действует непосредственно, независимо от ее дублирования в тексте федерального закона. Однако это свидетельствует о нежелании федеральных органов государственной власти использовать предусмотренный Конституцией Российской Федерации договорный механизм разграничения полномочий, об их стремлении осуществлять указанное разграничение в одностороннем порядке.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет в статьях 14-16 исчерпывающий перечень вопросов местного значения соответственно поселений, муниципальных районов, городских округов и указывает в статье 17 полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Согласно статье 19 (часть 1) данного Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Таким образом, отраслевыми федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации не может дополняться перечень вопросов местного значения. Полномочия органов местного самоуправления, указанные в отраслевых федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, могут осуществляться только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций соответственно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации. Согласно части 7 статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Законопроект обеспечивает реализацию указанных принципов в отраслевых федеральных законах. Из федерального законодательства исключаются обязанности органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, если не планируется обеспечивать исполнение органами местного самоуправления указанных обязанностей субвенциями из федерального бюджета.
Вместе с тем Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, что органы местного самоуправления при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации) вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 14, часть 3 статьи 15, часть 2 статьи 16). Эти позиции не в полной мере учтены законопроектом. В ряде отраслевых федеральных законов органы местного самоуправления исключаются из числа участников соответствующих отношений. При этом не предусматривается оговорка о праве органов местного самоуправления решать за счет собственных средств вопросы, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления других муниципальных образований.
Согласно статье 79 (часть 3) Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства; при этом установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов федерального значения.
Законопроект не учитывает указанные положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и не приводит отраслевые федеральные законы в соответствие с ними.
Между тем, по смыслу статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ вопросы, которые в общем случае находятся в ведении органов местного самоуправления, могут относиться законами городов федерального значения к ведению органов государственной власти городов федерального значения. На практике возникают ситуации, когда отраслевой федеральный закон относит какой-то вопрос к ведению органов местного самоуправления, а закон города федерального значения относит этот же вопрос к ведению органов государственной власти города федерального значения. В силу статьи 76 (часть 5) Конституции Российской Федерации, с учетом того, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не обладает более высокой юридической силой по отношению к отраслевым федеральным законам, возникшая коллизия должна разрешаться в пользу отраслевого федерального закона.
Таким образом, возникает двусмысленность в вопросе о праве субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга разграничивать своими законами общегородские (государственные) и локальные (местные) вопросы, что недопустимо в законодательстве. Эта двусмысленность может быть преодолена только путем внесения в отраслевые федеральные законы дополнений, указывающих на особенности определения полномочий органов местного самоуправления и расходных обязательств внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.
Законопроект не только не содержит указанных дополнений, но и в ряде случаев усугубляет отмеченную правовую коллизию. В некоторых отраслевых федеральных законах исключаются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере отношений, и при этом указываются полномочия органов местного самоуправления. Таким образом, в случае отнесения законом города федерального значения соответствующих полномочий к ведению общегородских органов государственной власти будет возникать противоречие между положениями статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ и основанными на них положениями закона города федерального значения, с одной стороны, и положениями отраслевого федерального закона, с другой стороны. В этой части законопроект нуждается в поправках.