Основная идея предлагаемой концепции реформы органов опеки и попечительства состоит в создании единой системы органов опеки и попечительства, входящих в структуру исполнительной власти. При этом непосредственное исполнение функций по опеке и попечительству должно осуществляться в муниципальных образованиях, а создание соответствующих низовых органов должно происходить в зависимости от численности населения, удаленности населенного пункта и степени остроты решаемых органами опеки и попечительства социальных проблем (например, детской безнадзорности).
Создание подобной единой системы позволит:
а) добиться единообразного финансирования деятельности органов опеки и попечительства, тем самым нивелировать разницу в области обеспечения защиты прав личности между регионами;
б) сделать эту систему управляемой и подконтрольной, объединив ее под началом федерального органа (департамент, комитет, агентство, служба и т.д.);
в) закрепить на федеральном уровне единый порядок осуществления функций органов опеки и попечительства, тем самым обеспечить единообразие процедуры защиты прав личности на всей территории Российской Федерации;
г) создать на местном уровне единый орган опеки и попечительства, который осуществлял бы соответствующие функции одновременно в отношении всех категорий подопечных, имел бы в своем составе квалифицированную юридическую службу и подразделения по работе с несовершеннолетними и взрослыми подопечными.
Для реализации предлагаемой реформы необходимо:
1) устранить из статей 34 Гражданского кодекса РФ и 121 Семейного кодекса РФ указание на то, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, а из статьи 121 Семейного кодекса РФ - также и положение о том, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации;
2) устранить из статей 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указание на то, что опека и попечительство относятся к вопросам местного значения;
3) принять Федеральный закон "Об организации и деятельности органов опеки и попечительства", а также принять на подзаконном уровне нормативные акты, предусмотренные этим Законом, - положение о порядке ведения личных дел подопечных и др.;
4) создать федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль и руководство органами опеки и попечительства.
Кроме того, крайне актуальной является проблема реформирования законодательства об опеке и попечительстве. Действующие нормы Гражданского и Семейного кодексов РФ не позволяют разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с привлечением их к ответственности, не отражают возникновения новых форм опеки и попечительства и т.д.
Реформа института опеки и попечительства должна быть осуществлена на уровне федерального законодательства, что обусловлено рядом причин:
1) основные вопросы опеки и попечительства заслуживают именно законодательного, а не подзаконного урегулирования;
2) разрешение практически всех вопросов, возникающих при опеке и попечительстве, связано с осуществлением субъективных гражданских прав подопечных (права собственности, права на выбор места жительства и пр.). В этой связи нормы, регулирующие такие отношения, в соответствии со ст.71 Конституции РФ не могут быть закреплены в законодательстве субъектов РФ;
3) реформирование института опеки затрагивает основные его положения, которые в настоящее время закреплены в Гражданском кодексе РФ, что требует изменения и дополнения норм Кодекса.
Реформирование законодательства об опеке и попечительстве может быть осуществлено путем внесения в Гражданский и Семейный кодексы РФ таких изменений, которые обеспечили бы основу правового статуса опекунов (попечителей) и подопечных, с параллельным принятием специального Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности органов опеки и попечительства", регулирующего "публично-правовую половину" отношений опеки и попечительства.