Одним из принципов регулирования семейных отношений является обеспечение приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних (ст.1 п.3 Семейного кодекса РФ). Это означает, что ребенок рассматривается как самостоятельный субъект права, а не как зависимый объект родительской власти, как личность, наделенная соответствующими правами и нуждающаяся в силу возраста в поддержке и защите.
Правовое положение ребенка в семье, а также в тех гражданско-правовых отношениях, где затронуты его права и интересы, определяется не с точки зрения приоритета прав и обязанностей родителей и других лиц, а с позиций интересов самого ребенка.
Семейный кодекс РФ содержит целый ряд норм (например, разделы 4-6 и другие), обеспечивающих непосредственную реализацию вышеуказанного принципа. Кроме того, в соответствии со ст.6 Семейного кодекса РФ Россия обязана добросовестно выполнять нормы международного права, в частности, Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 года, Декларацию прав ребенка от 20 ноября 1959 года, Конвенцию ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 года и другие.
Так, согласно п.1 ст.3 Конвенции ООН о правах ребенка, к которой Россия присоединилась в 1990 году, наша страна принимает на себя следующее обязательство: "Во всех действиях в отношении детей, независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка.".
К сожалению, обеспечение прав и интересов детей не является приоритетным ни в одной из ветвей власти, что следует расценивать как очень тревожное явление.
Если дети не являются абсолютной ценностью для семьи и для государства одновременно, то это достаточно серьезный признак того, что у страны нет будущего.
В настоящее время в России 30,5 миллиона детей. Через год, по прогнозам демографов, их будет на миллион меньше.
В России 720 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это больше, чем после Великой Отечественной войны. За 2003 год более 10000 детей остались без попечения родителей.
Поэтому особенно страшно, когда реализация и защита прав этих обездоленных детей становится фикцией из-за равнодушия, отсутствия квалификации, пренебрежительного отношения к закону тех, кто по должности обязан помогать социально незащищенным несовершеннолетним гражданам России.
Одним из примеров нарушения принципа приоритетной защиты прав несовершеннолетних и взятых на себя международно-правовых обязательств является незаконная практика государственных учреждений и органов местного самоуправления по лишению денежного содержания детей, находящихся под опекой и попечительством.
Так, Министерство образования Российской Федерации издало приказ от 19.08.99 N 199 "Об утверждении положения о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)".
Согласно п.2 данного положения указанные денежные средства выплачиваются в том числе и тем детям, находящимся под опекой, чьи родители (родитель) не в состоянии лично осуществлять их воспитание в связи с заболеванием, препятствующим личному выполнению родительских обязанностей, либо в связи с отбыванием наказания в исправительных учреждениях или содержанием под стражей в период следствия.
В п.3 того же правового акта записано, что "не назначаются и не выплачиваются денежные средства на тех подопечных, родители которых могут лично осуществлять воспитание и содержание своих детей, но добровольно передают их под опеку (попечительство) другим лицам (находятся в длительных служебных командировках, проживают раздельно с детьми, но имеют условия для их содержания и воспитания и т.п.)".
Казалось бы, в положении определены критерии для материальной поддержки детей, находящихся под опекой, государством: во-первых, невозможность со стороны родителей лично выполнять родительские обязанности, во-вторых, отсутствие условий для содержания и воспитания детей родителями.
Тем не менее, к Уполномоченному обращаются граждане с жалобами на действия органов опеки и попечительства, не назначающих содержание детям, чьи родители тяжело больны и вынуждены передать детей под опеку родственников. Также поступают жалобы на прекращение выплаты денежных средств опекуну, если родители подопечного (или один из них) вернулись из мест лишения свободы или освобождены из-под стражи. При этом не проверяется, есть ли реальные условия для содержания и воспитания детей после возвращения бывших заключенных.
К Уполномоченному обратилась Фролова А.С. в интересах двоих малолетних тяжелобольных внуков, 1995 г.р. и 1996 г.р., которые находились у нее под опекой с 1998 года. Мать детей Арсенова И.В. лишена родительских прав в 1998 году, отец Воронин Н.Н. с 1998 года до 2002 года отбывал наказание в местах лишения свободы за совершение тяжкого преступления. До осуждения он с детьми не проживал, о них не заботился. В июне 2002 года отец детей прибыл в Москву без документов, не имея ни жилья, ни работы. Кроме того, Воронин Н.Н. страдал хроническим алкоголизмом, состоял на учете в наркологическом диспансере. Имевшуюся у него квартиру в г.Кашире он продал еще в 1997 году, а средства от ее продажи пропил.
Брат и сестра Воронины полностью находились на воспитании и содержании бабушки, так как их отец совершенно устранился от выполнения родительских обязанностей.
При таких обстоятельствах орган опеки и попечительства - муниципалитет "Бабушкинский", заручившись заявлением не имевшего даже паспорта Воронина Н.И. о том, что он будет воспитывать детей, прекратил с 1 ноября 2002 года выплату несовершеннолетним содержания и направил личное дело социальных сирот по месту назначения опеки в Рязанскую область, где было вынесено постановление об ее отмене.
После вмешательства Уполномоченного прокурор Ермишинского района Рязанской области внес соответствующее представление, и глава администрации того же района 11 августа 2003 года восстановил Фролову А.С. в обязанностях опекуна. Однако выплата пособия не была возобновлена, несмотря на то что Воронин Н.Н. вскоре после освобождения скрылся, оставив заявление о том, что отказывается от своих детей.
Подопечные внуки Фроловой А.С. оказались в тяжелейшем материальном положении, голодали, остались без одежды и обуви, так как единственным источником доходов бабушки и внуков являлась ее пенсия.
Уполномоченный неоднократно обращался в муниципалитет "Бабушкинский" по поводу нарушения прав подопечных на получение денежного содержания, однако получал категорический отказ со ссылкой на требования п.п.2, 3 вышеуказанного приказа Минобразования РФ от 19 августа 1999 года N 199.
Аналогичный ответ был получен и от префекта Северо-Восточного административного округа г.Москвы. Как было сообщено в письме префекта от 19 декабря 2003 года, "выплата денежного содержания будет вновь возобновлена после получения органом опеки и попечительства решения суда о лишении родительских прав отца детей Воронина Н.Н.".
Только в январе 2004 года было вынесено решение суда о лишении Воронина Н.Н. родительских прав по иску Уполномоченного в интересах детей Ворониных, так как сбор необходимых документов, подготовка и подача искового заявления заняли несколько месяцев. Таким образом, более года Фролова А.С. с внуком, страдающим бронхиальной астмой, и внучкой - инвалидом детства жили на пенсию размером менее прожиточного минимума на одного человека.
В таком же тяжелом положении оказался Николай Г., 1994 г.р., которого также воспитывает бабушка, так как мать ребенка страдает онкологическим заболеванием и не в состоянии заботиться о сыне и содержать его. Бабушку еще в 2002 году назначили опекуном мальчика, однако средств к существованию, по мнению муниципалитета "Зябликово", ребенку не положено. Всем его должна обеспечивать бабушка-пенсионерка. Одновременно с момента назначения опеки одинокую маму Николая Г. лишили государственного пособия на ребенка. Во всех ответах из муниципалитета "Зябликово" делается ссылка на приказ Министерства образования от 19 августа 1999 года N 199.
Опекун обратилась в Департамент образования города Москвы, где ей письмом от 10 октября 2003 года сообщили, что в г.Москве назначение содержания детям, находящимся под опекой, производится органами опеки и попечительства, а выплата денежных средств возложена на окружные управления образования. Департамент образования города Москвы посоветовал бабушке-опекуну изучить приказ Минобразования РФ от 19.08.99 N 199, а если она считает отказ ребенку в денежном содержании незаконным, обжаловать его в суд.
В результате несовершеннолетний Николай Г. уже более 14 месяцев лишен материальной поддержки государства.
Институт государства и права Российской академии наук в своем заключении от 29 декабря 2003 года указал, что положения приказа Министерства образования РФ от 19.08.99 N 199 в части выплаты подопечным государственного пособия является "нечетким и противоречивым". Было обращено внимание и на то, что все вопросы, связанные с отказом в выплате пособия, решаются исключительно органами опеки и попечительства, а при несогласии с их решением - в судебном порядке. Сбор документов в доказательство незаконности действий органов опеки возложен на опекунов и попечителей.
По мнению ученых, органы опеки и попечительства обязаны сохранить опеку и выплату пособия, если установлено, что вернувшийся из мест лишения свободы родитель не работает, по-прежнему злоупотребляет алкоголем, заботиться о своем ребенке не хочет и т.д. В этом случае должен быть составлен акт обследования, обоснованный документально и содержащий вывод о целесообразности оставления ребенка под опекой и выплаты ему пособия. Одновременно органы опеки и попечительства должны предъявить иск о лишении родителя родительских прав или оказать содействие опекуну в предъявлении такого иска.