1. Разработка Концепции закона города Москвы "О комплексе природных и озелененных территорий города Москвы" обусловлена фактическим отсутствием в федеральном законодательстве норм, регулирующих вопросы функционирования природных и озелененных территорий, за исключением особо охраняемых природных территорий (далее ООПТ). В Москве принят ряд законодательных актов, которые в недостаточной мере обеспечивают системный подход к правовому регулированию отношений в этой сфере.
В то же время следует отметить, что в новом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" содержатся некоторые общие положения о природных комплексах, в частности, дается понятие Природного комплекса, которое в значительной степени отличается от того содержания, которое вкладывается в понятие Природного комплекса, согласно московскому законодательству.
В соответствии со ст.1 указанного Федерального закона Природный комплекс это "комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками". При этом под природным объектом понимается естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства.
Указанный Федеральный закон относит принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов к основным принципам охраны окружающей среды. Именно эти объекты, не подвергшиеся антропогенному воздействию, подлежат охране в первоочередном порядке.
2. В московском законодательстве не выработано единых понятий природных территорий, озелененных территорий, Природного комплекса.
Так, в соответствии со ст.1 Закона города Москвы "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" "Природный комплекс - это совокупность территорий с преобладанием растительности и (или) водных объектов, выполняющих преимущественно природоохранные, рекреационные, оздоровительные и ландшафтообразующие функции".
На озелененных территориях могут располагаться искусственно созданные парки, сады, бульвары, скверы, к озелененным территориям относятся также малозастроенные территории жилого, общественного, делового, коммунального, производственного назначения, в пределах которых не менее 70 процентов поверхности занято растительным покровом.
В Законе города Москвы "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" не содержится понятия Природного комплекса, хотя в его преамбуле записано, что ООПТ составляют основу Природного комплекса города Москвы. С другой стороны, согласно закону, сами особо охраняемые природные территории являются природными комплексами и объектами, т.е. имеет место смешение понятий.
Отдельные категории территорий Природного комплекса содержатся также в Нормах и правилах проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99 (утверждены постановлением Правительства Москвы от 25.01.2000 N 49).
Согласно этому документу объектами градостроительного нормирования являются функционально-планировочные образования, в том числе: природные зоны, парки, сады, бульвары и скверы. Выделяются также резервные территории Природного комплекса. В свою очередь озелененные территории подразделяются на такие виды, как озелененные придомовые территории; озелененные территории участков детских дошкольных учреждений, школ; озелененные территории групп, микрорайона, жилого района; участки зеленых насаждений общего пользования группы (сквер), микрорайона (сад), жилого района (парк и пр.). Территории зеленых насаждений имеются в составе участков жилой, производственной, общественной застройки.
Содержащиеся в Нормах и правилах проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99 категории территорий Природного комплекса выделены по техническому критерию, то есть как объекты градостроительной деятельности, что носит узкий характер и является недостаточным с точки зрения задач всестороннего и эффективного регулирования охраны, восстановления, использования и развития территорий Природного комплекса.
Более подробно вопросы регулирования зеленых насаждений, озелененных территорий рассматриваются в Законе города Москвы "О защите зеленых насаждений". Он содержит понятия зеленых насаждений, озелененных территорий и зеленых массивов.
Проведенный анализ правовых актов позволяет сделать вывод, что Природный комплекс в законодательстве Москвы понимается значительно шире, чем в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". Это совокупность не только природных, но и природно-антропогенных объектов, что по сути подпадает под более широкое понятие "озелененные территории".
Вследствие этого в Концепции закона используется не понятие "природный комплекс" (рассматриваемое в московском законодательстве в другом ракурсе, нежели в федеральном), а понятие "природные территории", смысл которого полностью соответствует нормам Федерального закона "Об охране окружающей среды".
До настоящего времени не разработана единообразная классификация озелененных территорий. В разных актах содержатся различные виды (категории) территорий Природного комплекса, до конца не определены критерии отнесения тех или иных участков к конкретным видам природных и озелененных территорий.
В постановлении Правительства Москвы от 24.02.97 N 117 "О состоянии и мерах развития Природного комплекса Москвы" не проводится четкая грань между объектами и территориями Природного комплекса. Среди объектов Природного комплекса упоминаются растения, животные, водные объекты, долины и поймы рек, родники (последние впоследствии были причислены к ООПТ).
Постановлением Правительства Москвы от 13.10.98 N 799 "О выполнении постановления Правительства Москвы от 24.02.97 N 117 "О состоянии и мерах развития природного комплекса Москвы" в части сохранения и реабилитации Природного комплекса центральной части г.Москвы" были выделены такие объекты природного комплекса, как памятники природы (согласно Закону города Москвы от 26.09.2001 N 48 "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве" они относятся к особо охраняемым природным территориям), объекты озеленения общего пользования, а также наиболее ценные озелененные территории в жилой, коммунальной и производственной застройке на территории округа.
Согласно постановлению Правительства Москвы от 27.10.95 N 889 "Об основных направлениях сохранения и развития территорий Природного комплекса Москвы" в систему территорий Природного комплекса Москвы входят городские и пригородные леса, лесопарки, парки, озелененные территории различного назначения, водные поверхности, а также объекты уникальной экологической, ландшафтной и историко-культурной ценности. Необходимо отметить, что это общий перечень компонентов Природного комплекса, который нуждается в детализации и конкретизации.
Примеры, аналогичные вышеприведенным, можно было бы продолжить. Вывод же заключается в том, что, несмотря на обилие городских нормативных правовых актов, связанных с вопросами сохранения и развития Природного комплекса, до настоящего времени отсутствует четкое определение природных и озелененных территорий вообще, отсутствует системный подход в классификации категорий (видов) природных и озелененных территорий.
3. Одним из основных факторов негативного антропогенного воздействия на состояние природных и озелененных территорий Москвы является загрязнение воздушного бассейна, водных объектов и почвенного слоя как в масштабах всего города, так и на конкретных озелененных территориях. Ежегодно в Москве образуется в общей сложности свыше десяти миллионов тонн промышленных, твердых бытовых и строительных отходов. Постоянно возникают несанкционированные свалки, участились случаи самовольного строительства. Все вышеназванное красноречиво свидетельствует о необходимости правового регулирования охраны и использования не только Природного комплекса города Москвы, но и таких озелененных территорий, как придомовые, внутридворовые, придорожные.
В городском законодательстве основное внимание уделяется регулированию градостроительной деятельности на территориях Природного комплекса. В то же время остаются не урегулированными отношения, возникающие при ведении иной деятельности (в частности, торговля, туризм и т.д.).
В Законе города Москвы "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" устанавливается порядок планирования, регулирования и осуществления градостроительной деятельности на территориях Природного комплекса. Предусмотрено установление на этих территориях пяти различных режимов регулирования градостроительной деятельности с определенными ограничениями для каждого из них.
Установленные законом режимы градостроительной деятельности носят достаточно общий характер, не определены критерии установления того или иного режима для конкретных территорий Природного комплекса. Кроме того, в нем не ставится (и не могла ставиться в силу специфики предмета регулирования этого акта) задача урегулировать отношения, возникающие при ведении иной, кроме градостроительной, хозяйственной деятельности на иных, кроме территорий Природного комплекса, озелененных территориях.
Специально регулированию градостроительной деятельности на территориях Природного комплекса Москвы посвящено и постановление Правительства Москвы от 19.01.99 N 38 "О проектных предложениях по установлению границ Природного комплекса с их описанием и закреплением актами красных линий". Постановлением был утвержден перечень территорий Природного комплекса Москвы с режимами регулирования градостроительной деятельности, установлены линии градостроительного регулирования территорий Природного комплекса, предусмотрено включение в градостроительную документацию на реконструкцию районов жилой застройки мер по созданию озелененных территорий общего пользования.
Постановление Правительства Москвы от 13.10.98 N 799 "О выполнении постановления Правительства Москвы от 24.02.97 N 117 "О состоянии и мерах развития природного комплекса Москвы" в части сохранения и реабилитации Природного комплекса центральной части г.Москвы", которым была утверждена схема размещения территорий природного комплекса и перечень объектов Природного комплекса в Центральном административном округе, также содержит предложения только по градостроительному регулированию на этих территориях.
4. Территории Природного комплекса Москвы частично находятся в хозяйственном ведении префектур (около 20%), частично - ГУП "Мосзеленхоз" (около 11%), Комитета по культуре, сторонних пользователей; водные объекты - на эксплуатации МГП "Мосводоканал", ГУП "Мосводосток". Существуют также территории, являющиеся собственностью города Москвы, однако не состоящие на балансе ни у одной городской организации (в основном, это долины малых ручьев и рек).
В настоящее время различные функции управления в области охраны и использования природных и озелененных территорий возложены на несколько городских органов, каждый из которых осуществляет их в соответствии с законодательством города и положениями об этих органах (Московское городское управление лесами, Московский земельный комитет, Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы, Москомархитектура и др.). Так, Московское городское управление лесами осуществляет функции заказчика по выполнению мероприятий по охране, защите, рациональному использованию и воспроизводству городских лесов и лесов лесопаркового защитного пояса. Департамент природопользования и охраны окружающей среды города Москвы является специально уполномоченным органом по управлению особо охраняемыми природными территориями в г.Москве, а также специально уполномоченным органом по защите зеленых насаждений. Московский земельный комитет осуществляет управление земельными ресурсами, в том числе землями озелененных территорий. Москомархитектура осуществляет разработку границ объектов Природного комплекса, предложений по установлению режимов градостроительной деятельности на объектах Природного комплекса и т.д.
Практически во всех постановлениях Правительства Москвы, принимаемых по вопросам Природного комплекса отмечаются недостатки в системе управления, эксплуатации, благоустройства территорий Природного комплекса. Об этом, в частности, говорится в постановлении Правительства Москвы от 24.02.97 N 117 "О состоянии и мерах развития Природного комплекса Москвы". А в постановлении Правительства Москвы от 21.07.98 N 564 "О мерах по развитию территорий Природного комплекса Москвы" прямо поставлена задача разработать предложения об организации единой системы управления Природным комплексом города и контроля за его состоянием.