ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

от 23 мая 2022 года N АКПИ22-212

[О частичном удовлетворении иска о признании частично недействующими пунктов 41, 48, 75 Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утверждённого приказом Министерства юстиции РФ от 30.12.2011 N 455]

(Извлечение)
___________________________________________________________________
Решение вступило в законную силу 1 сентября 2022 года (Российская газета, N 216, 27.09.2022)
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 1 сентября 2022 года N АПЛ22-296
данное решение оставлено без изменения
___________________________________________________________________

Верховный Суд Российской Федерации в составе судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., при секретаре Сибиле Г.В., с участием прокурора Русакова И.В., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Красноярской региональной общественной организации по реализации гражданских прав в области общественного контроля "Отечество" о признании частично недействующими пунктов 41, 48, 75 Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утверждённого приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. N 455,

установил:

Приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) от 30 декабря 2011 г. N 455 утверждён Административный регламент предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций (далее - Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации февраля* 2012 г., регистрационный номер 23117, опубликован в "Российской газете" 16 марта 2012 г. N 58.

________________

* Текст документа соответствует оригиналу. - Примечание изготовителя базы данных.

Согласно пункту 41 Административного регламента все документы, кроме документов, представляемых в электронной форме, и учредительных документов некоммерческой организации, представляются на государственную регистрацию в двух экземплярах, один из которых должен быть подлинником.

Документы политической партии (её региональных отделений) представляются на государственную регистрацию в количестве экземпляров, предусмотренном пунктом 1 статьи 16 и пунктом 1 статьи 18 Федерального закона от 11 июля 2001 г.95-ФЗ "О политических партиях" соответственно.

Учредительные документы некоммерческой организации представляются в трёх подлинных экземплярах, за исключением документов, представляемых в электронной форме.

Два экземпляра учредительных документов, представляемых на государственную регистрацию, должны быть прошиты и заверены подписью заявителя или нотариуса.

Листы всех экземпляров учредительных документов, представляемых на государственную регистрацию, должны быть пронумерованы. Документы, содержащие более одного листа, должны быть прошиты, пронумерованы и заверены подписью заявителя на обороте последнего листа на месте прошивки.

Пункт 48 Административного регламента предусматривает исчерпывающий перечень оснований для приостановления государственной регистрации некоммерческой организации (за исключением общественного объединения и религиозной организации): в случае если представленные для государственной регистрации документы оформлены в ненадлежащем порядке, государственная регистрация некоммерческой организации может быть приостановлена однократно на срок, не превышающий трёх месяцев.

В случае если представленные для государственной регистрации документы оформлены в ненадлежащем порядке, государственная регистрация некоммерческой организации, за исключением общественного объединения и религиозной организации, может быть приостановлена однократно на срок, не превышающий трёх месяцев (пункт 75 Административного регламента).

Красноярская региональная общественная организация по реализации гражданских прав в области общественного контроля "Отечество" (далее также - Организация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать не действующими пункты 41, 48 и 75 Административного регламента в части распространения на перечень документов, представляемых для государственной регистрации общественной организации, требования о представлении всех документов на государственную регистрацию в двух экземплярах, одним из которых должен быть подлинник; а также в части нераспространения на общественное объединение, как одну из форм некоммерческих организаций, перечня оснований для приостановления государственной регистрации некоммерческой организации и условия, согласно которому, если представленные для государственной регистрации документы оформлены в надлежащем порядке, государственная регистрация некоммерческой организации может быть приостановлена однократно на срок, не превышающий трёх месяцев.

По мнению административного истца, оспариваемые положения Административного регламента не соответствуют общеправовому принципу формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом, порождают неоднозначное толкование и произвольное его применение; противоречат подпункту 1 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", пункту 4 статьи 9 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", пункту 5_1 статьи 13_1, пункту 1_1 статьи 23_1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", пункту 1 части шестой статьи 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"; нарушают права Организации на приостановление регистрационных действий в целях устранения недостатков.

Организация считает, что лишение Административным регламентом некоммерческих организаций, созданных в форме общественных объединений, права на устранение недостатков в документах, представленных на государственную регистрацию в зависимости лишь от организационно-правовой формы некоммерческой организации, приводит к необоснованным различиям между некоммерческими организациями и влечёт за собой такую дифференциацию в правовом регулировании процедуры предоставления государственной услуги по регистрации общественных объединений, которая не имеет объективного и разумного обоснования, соответствующего конституционно значимым ценностям, что является нарушением конституционного принципа юридического равенства.

В обоснование требования административный истец указывает, что уведомлением Управления Минюста России по Красноярскому краю от 22 октября 2021 г. N 24/03-6903 отказано в государственной регистрации изменений, внесённых в учредительный документ Организации в связи с тем, что документы поданы в ненадлежащем количестве (некоторые документы не представлены в двух экземплярах) и оформлены в ненадлежащем порядке (протокол заседания общего собрания членов Организации от 20 сентября 2021 г.не подписан председательствующим и секретарём собрания).

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указало, что нормативный правовой акт принят в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству.

Организация в судебное заседание, о котором извещена надлежащим образом, уполномоченного представителя не направила, представила письменные возражения на отзыв Минюста России, заявленное требование поддержала.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации Федотова А.П.не признала административный иск.

Обсудив доводы административного истца Красноярской региональной общественной организации по реализации гражданских прав в области общественного контроля "Отечество", выслушав возражения представителя Министерства юстиции Российской Федерации Федотовой А.П., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым удовлетворить заявленное требование частично, Верховный Суд Российской Федерации находит, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению в части.

Отношения, возникающие в связи с государственной регистрацией юридических лиц при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы, а также в связи с ведением государственных реестров - единого государственного реестра юридических лиц и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, регулируются Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", статья 10 (пункт 1) которого предусматривает, что федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц.

В силу статьи 13_1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учётом установленного этим законом порядка государственной регистрации некоммерческих организаций (пункт 1). Решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) некоммерческой организации принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций (далее - уполномоченный орган), или его территориальным органом (пункт 2). Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным в соответствии со статьёй 2 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" федеральным органом исполнительной власти на основании принимаемого уполномоченным органом или его территориальным органом решения о государственной регистрации. Формы документов, необходимых для соответствующей государственной регистрации, определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (пункт 3).

Пунктом 7 статьи 32 приведённого федерального закона установлено, что перечень и формы документов, которые необходимы для внесения изменений в сведения, указанные в пункте 1 статьи 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", за исключением сведений о полученных лицензиях, определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с подпунктом 30.7 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 131*, таким органом является Минюст России.

________________

*  Вероятно, ошибка оригинала. Следует читать "N 1313". - Примечание изготовителя базы данных.

В силу части 1 статьи 12 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373, действовавшими на момент принятия Административного регламента, в пункте 2 закреплено, что регламент разрабатывается и утверждается органом, предоставляющим государственные услуги, если иное не установлено федеральными законами.

Административный регламент утверждён уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия нормативного правового акта, а также требования к его государственной регистрации и опубликованию соблюдены и не оспариваются административным истцом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2014 г. N АКПИ14-148 и от 30 сентября 2019 г. N АКПИ19-588.

Административный регламент, исходя из его пункта 1, устанавливает стандарт и порядок предоставления центральным аппаратом Минюста России и его территориальными органами государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций при их создании, реорганизации, ликвидации, внесении в их учредительные документы изменений, принятии решения о внесении в Единый государственный реестр юридических лиц сведений (изменений в сведения) о некоммерческих организациях.

Федеральный закон "О некоммерческих организациях" применяется по отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, постольку, поскольку иное не установлено названным федеральным законом и иными федеральными законами (пункт 2 статьи 1).

Поименованный федеральный закон закрепляет, что некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений) (пункт 3 статьи 2); особенности правового положения общественных организаций (объединений) определяются иными федеральными законами (пункт 3 статьи 6).

Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, регулируются Федеральным законом "Об общественных объединениях".

Некоммерческая организация, а также общественное объединение в целях приобретения прав юридического лица подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учётом установленного Федеральным законом "О некоммерческих организациях" (пункт 1 статьи 13_1) и Федеральным законом "Об общественных объединениях" (часть первая статьи 21) порядка государственной регистрации некоммерческих и общественных объединений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц.

Перечень документов, представляемых для государственной регистрации и требования к их оформлению установлены специальными законами: Федеральным законом "О некоммерческих организациях" (пункт 5 статьи 13_1) и Федеральным законом "Об общественных объединениях" (часть шестая статьи 21). При этом согласно пункту 5_1 статьи 13_1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" федеральный уполномоченный орган или его территориальный орган не вправе требовать представления других документов, кроме документов, указанных в пункте 5 статьи 13_1 этого федерального закона.

Федеральный закон "Об общественных объединениях" является специальным по отношению к Федеральному закону "О некоммерческих организациях", а положения последнего применяются в отношении общественных организаций только в той части, которая не урегулирована Федеральным законом "Об общественных объединениях".

Так, согласно пункту 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческие организации обязаны информировать уполномоченный орган об изменении сведений, указанных в пункте 1 статьи 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", за исключением сведений о полученных лицензиях, в течение трёх дней со дня наступления таких изменений и представлять соответствующие документы для принятия решения об их направлении в регистрирующий орган. Решение о направлении соответствующих документов в регистрирующий орган принимается в том же порядке и в те же сроки, что и решение о государственной регистрации.

При этом перечень и формы документов, которые необходимы для внесения таких изменений, определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Во исполнение указанных норм закона пунктом 1 приказа Минюста России от 12 ноября 2020 г. N 278 "Об определении форм документов, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы для государственной регистрации некоммерческих организаций" установлено, что для государственной регистрации некоммерческих организаций, принятие решений о государственной регистрации которых отнесено к компетенции Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов, используются формы документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, утверждённые приказом Федеральной налоговой службы от 31 августа 2020 г. N ЕД-7-14/617@ "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств".

В указанном исчерпывающем перечне документов, необходимых для государственной регистрации некоммерческой организации и общественного объединения, определены документы, которые должны представляться в подлиннике, и требуемое количество экземпляров документов.

Взаимодействие Минюста России или его территориального органа с регистрирующим органом по вопросам государственной регистрации некоммерческой организации осуществляется в порядке, установленном уполномоченным органом по согласованию с регистрирующим органом (абзац второй пункта 8 статьи 13_1 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Порядок взаимодействия Министерства юстиции Российской Федерации с Федеральной налоговой службой по вопросам государственной регистрации некоммерческих организаций утверждён приказом Минюста России от 12 ноября 2010 г. N 343 (далее - Порядок взаимодействия).

Пунктом 4 Порядка взаимодействия предусмотрено, что внесение сведений в государственный реестр осуществляется налоговыми органами по месту нахождения некоммерческих организаций (если иное не установлено Порядком взаимодействия) на основании распоряжений Минюста России (территориальных органов Минюста России), а также документов, предусмотренных статьями 12, 13_1 14, 17, 20, 21 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", или решений судов. Минюст России (территориальные органы Минюста России) направляют в налоговые органы с сопроводительным письмом заверенную в установленном порядке копию распоряжения, а также один экземпляр документов, предусмотренных Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (подлинники), или заверенную в установленном порядке копию решения суда. Документ об уплате государственной пошлины остаётся в Минюсте России (территориальном органе Минюста России). Копия документа об уплате государственной пошлины в налоговый орган не направляется.

Вместе с тем норма, содержащаяся в абзаце первом пункта 41 Административного регламента, по её буквальному смыслу требует для государственной регистрации любых некоммерческих организаций, включая общественные организации, представления подлинного экземпляра каждого документа и его копии, что не соответствует положениям статьи 13_1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и статьи 21 Федерального закона "Об общественных объединениях".

Доводы представителя Минюста России о том, что требование о представлении документов в двух экземплярах основано на установленной федеральным законом обязанности направить в регистрирующий орган весь комплект документов, поданных в федеральный уполномоченный орган, для включения в единый государственный реестр юридических лиц, подлежат отклонению ввиду их несостоятельности.

Статья 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", определяющая содержание государственных реестров, не включает в содержание единого государственного реестра юридических лиц в полном объёме всех документов, на основании которых федеральным уполномоченным органом принято решение о государственной регистрации некоммерческой организации, включая общественную организацию.

В соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" записи вносятся в государственные реестры на основании документов, представленных при государственной регистрации (пункт 4 статьи 5); документы, предусмотренные поименованным федеральным законом и представленные в регистрирующий орган при государственной регистрации, являются частью соответственно единого государственного реестра юридических лиц и единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (пункт 6 статьи 5).

Федеральный законодатель, определив особый порядок государственной регистрации некоммерческой организации (общественной организации), предусматривающий участие двух органов государственной власти - федерального уполномоченного органа и регистрирующего органа, не установил обязанность таких организаций представлять для каждого из этих органов государственной власти документы, необходимые для осуществления государственной регистрации.

Согласно пунктам 4, 8 статьи 13_1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", частям двенадцатой и тринадцатой статьи 21 Федерального закона "Об общественных объединениях" документы, необходимые для государственной регистрации некоммерческой организации (общественной организации), представляются в федеральный уполномоченный орган или его территориальный орган, который при установлении их соответствия требованиям поименованных федеральных законов принимает решение об их государственной регистрации и направляет в регистрирующий орган сведения и документы, необходимые для осуществления данным органом функций по ведению единого государственного реестра юридических лиц.