ПРАВИТЕЛЬСТВО
ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
(Тюменская область)

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 27 апреля 2005 года N 158-рп

Об одобрении Концепции реформирования предоставления
социальных льгот в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре

Во исполнение распоряжения Губернатора автономного округа от 31 января 2005 г. N 18-рг "О плане-графике перевода мер социальной поддержки, предоставляемых гражданам, в форму ежемесячных денежных выплат в 2005 году", в целях выработки стратегии действий по реформированию мер социальной поддержки населения в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре:

1. Одобрить прилагаемую Концепцию реформирования предоставления социальных льгот в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре.

2. Исполнительным органам государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа-Югры при разработке нормативных правовых актов по вопросам предоставления мер социальной поддержки населения руководствоваться положениями Концепции реформирования предоставления социальных льгот в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре.

3. Контроль за выполнением распоряжения возложить на заместителя Председателя Правительства автономного округа Н.Л.Западнову.

Концепция
реформирования предоставления социальных льгот
в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре

1. Введение

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2001 г. N 910-р, предусматриваются "пересмотр и отмена ряда социальных льгот при введении адекватных компенсационных механизмов для малоимущих и наиболее уязвимых слоев населения".

В 2004 году эти намерения нашли практическое выражение в Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который привел федеральное законодательство в соответствие с разграничением расходных полномочий, осуществляемых в рамках реформы государственного управления и местного самоуправления. Закон предусматривает в том числе изменение принципов, критериев и форм предоставления социальных льгот, новый механизм предоставления социальных льгот, заключающийся в замене основной части натуральных льгот ежемесячными денежными компенсациями.

В основу проводимых реформ в сфере социальной поддержки населения положен принцип адресного предоставления социальной помощи семьям или одиноко проживающим гражданам, имеющим низкие доходы и находящимся в трудной жизненной ситуации, которую они не могут преодолеть самостоятельно. Бюджетные ресурсы для оказания адресной социальной помощи предполагается формировать за счет сокращения дотирования отраслей, предоставляющих услуги, в том числе льготным категориям граждан, а также отмены ряда социально неоправданных льгот и выплат.

Все это обусловливает актуальность выработки нового механизма и правового регулирования вопросов предоставления социальных льгот, предусмотренных законодательством Ханты-Мансийского автономного округа-Югры, с тем, чтобы данный механизм использовать и в отношении льгот, переданных в компетенцию субъектов Российской Федерации.

2. Состояние действующей системы социальных льгот
в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре

Существующая система льгот создавалась на начальном этапе реформирования постсоветской распределительной системы. Она была призвана частично компенсировать населению низкие заработную плату и пенсии, стать критерием признания особых заслуг той или иной группы населения.

Декларируемые до последнего времени принципы социальной политики, основанные на полном государственном патронате социально уязвимых групп населения, не способствовали стимулированию личной инициативы к самообеспечению, породили социальное иждивенчество и апатию.

В результате:

-объемы и темпы роста социальных обязательств государства стали заметно опережать его финансовые возможности;

-преобразование структуры (децентрализация) управления системой социальной защиты населения не обеспечило эффективного механизма контроля за результатами деятельности, направленной на повышение уровня жизни нуждающегося населения, исключения дублирования и перекрестного финансирования социальных выплат из бюджетов различных уровней;

-произошла отстраненность институтов гражданского общества от социально ответственной деятельности.

В целом к настоящему времени сформировалась сложная и мало-прозрачная система, состоящая из многочисленных гарантий, льгот, социальных выплат и компенсаций различным категориям граждан, дотаций предприятиям и организациям, производящим товары и услуги для населения.

Значительная часть льгот была установлена федеральным законодательством, другая часть - принята решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Существующие сегодня подходы в разграничении расходных обязательств между федеральным уровнем и уровнем субъекта РФ - Ханты-Мансийского автономного округа-Югры определили бюджетные источники реализации мер социальной поддержки различных категорий граждан.

Вместе с тем, для предоставления гражданам возможности адаптироваться к новым условиям и в рамках празднования 60-летия Победы в Великой Отечественной войне законодательством автономного округа установлены дополнительные меры социальной поддержки из бюджета автономного округа для 13 категорий граждан, отнесенных к расходным обязательствам Российской Федерации.

В Ханты-Мансийском автономном округе-Югре действует ряд законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих предоставление региональных льгот, среди которых основными являются законы: "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре", "О поддержке семьи, материнства, отцовства и детства" и др.

В соответствии с данными нормативными правовыми актами предоставляются основные региональные льготы: по проезду в пассажирском транспорте, оплате жилищно-коммунальных услуг, обеспечению лекарственными средствами, зубными протезами, компенсация услуг связи.

Меры социальной поддержки по оплате проезда

В соответствии с нормативными правовыми актами автономного округа, установившими льготы по оплате проезда, общее количество их получателей превышает 156,0 тыс.чел.

Затраты на реализацию данной меры социальной поддержки в 2004 году составили 295365,0 тыс.руб., что в расчете на 1 льготополучателя составляет 1884,0 руб. На 2005 год запланировано 233220,0 тыс.руб.

Основной проблемой предоставления бесплатного проезда льготным категориям граждан является отсутствие нормативов на количество поездок льготников.

Существующая практика планирования средств на возмещение оплаты проезда льготной категории населения автотранспортным предприятиям основывается на расчетах, где основными элементами является количество граждан, отнесенных к льготным категориям населения, тариф на проезд, количество поездок в месяц. При отсутствии сведений о реальном пассажиропотоке расчет субвенций на возмещение расходов по оплате льготного проезда производится исходя из количества льготников, зарегистрированных на территории муниципального образования, и 26 поездок в месяц на каждого льготополучателя; подобный стандарт потребления услуги нормативно не обеспечен. Таким образом, отсутствие методики определения количества поездок по категориям льготников, а также числа граждан, реально пользующихся льготами (проводимые муниципальными образованиями совместно с автотранспортными предприятиями обследования пассажиропотока не дают достоверной информации), не определяют обоснованную сумму субвенции и носят дотационный характер для муниципальных транспортных предприятий.

Другой проблемой является явно регрессивный характер транспортных льгот, так как они основаны не на принципе адресности, а на предоставлении более существенной поддержки тем ветеранам труда и пенсионерам, которые заведомо лучше обеспечены (например, имеют дачные участки), имеют лучший доступ к общественным услугам (жители городских поселений) и более активны (физическое состояние позволяет пользоваться общественным транспортом).

Кроме того, для ряда категорий льготников (например, участники боевых действий) характер предоставляемой поддержки никак не связан с участием в боевых действиях и с потребностями данной группы граждан, для которой более действенными формами помощи являются профессиональная подготовка и реабилитация, содействие получению оплачиваемой работы и т.д.

Меры социальной поддержки

по оплате жилого помещения и коммунальных услуг

В настоящее время льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг (с учетом оплаты твердого топлива в домах, не имеющих центрального отопления) населению автономного округа предоставляются по категориальному принципу и установлены федеральными и окружными нормативными правовыми актами, общее количество которых составляет 7. При этом 29 процентов льготников получают льготы в соответствии с федеральным законодательством, 71 процент - окружные преференции.

Ориентировочная численность льготников, получающих данную меру социальной поддержки, насчитывает около 180,0 тыс.чел. (или 12,5 процента населения автономного округа); в ряде случаев льготы по оплате жилого помещения предоставляются одновременно и членам семьи реципиента.

Льготы установлены независимо от формы собственности на жилое помещение в пределах регионального стандарта нормативной площади жилого помещения и нормативов потребления услуг. Их состав и размер различаются для категорий льготников. Размер льгот варьируется от 30 процентов (многодетные семьи) до 100 процентов (ветераны Великой Отечественной войны) стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Соответственно различны и размеры в расчете на одного льготника: за 2004 год от 267 руб. до 890 руб. в месяц.

Основной проблемой системы жилищно-коммунальных льгот является отсутствие зависимости их предоставления от социальной значимости для получателей. Так, необходимо персонифицировать и сократить перечень субъектов, исключив из числа получателей членов семьи льготника, обеспечив тем самым адресный подход в оказании мер социальной поддержки.

К другим особенностям льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг относятся:

-существование перекрестного механизма социальной поддержки населения (адресные жилищные субсидии и жилищно-коммунальные льготы по категорийному принципу), что неоправданно усложняет предоставление мер социальной поддержки и планирование средств на эти цели;

-регрессивность и нарушение принципа социальной справедливости: граждане с более высокими доходами имеют, как правило, лучшее жилое помещение и, соответственно, получают в суммарном выражении больше льгот;

-продолжающийся рост несоответствия государственных обязательств возможностям бюджета, которые уже не покрывают текущих расходов на предоставление льгот по оплате ЖКУ, а в случае роста тарифов создадут ещё большее несоответствие.

Меры социальной поддержки по обеспечению зубными протезами и лекарственными препаратами

Льготное зубопротезирование предоставляется ряду категорий граждан в соответствии с федеральными законами "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", с Законом автономного округа "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре".

Максимальная сумма, которая может быть потрачена на протезирование одного клиента, обусловлена его физическими особенностями, установленным стандартом медицинской помощи и необходимым объемом медицинского вмешательства, устанавливаемым исполнителем услуги. С заказчиком эта сумма не согласовывается.

За организацию зубопротезирования отвечает Департамент здравоохранения автономного округа (выступает государственным заказчиком услуги в пользу третьих лиц - получателей протезов). Исполнителями услуги являются государственные и муниципальные стоматологические поликлиники или районные больницы (действующие при них стоматологические кабинеты).

Зубопротезирование имеет высокую социальную значимость для населения. Неполучение пациентом зубных протезов негативно сказывается на состоянии его здоровья и в ряде случаев приводит к необходимости оказания более дорогостоящей и травматичной для пациента медицинской помощи.

Разброс размера финансовых затрат на один случай проведения бесплатного зубопротезирования очень велик. При этом каждый факт предоставления этой меры социальной поддержки конкретному лицу крайне индивидуален, что объясняется неповторимостью и выраженной вариабельностью клинической картины.

Цены на данную медицинскую услугу устанавливаются на территории автономного округа по единой методике.

С момента передачи автономному округу как субъекту РФ полномочий по организации социальной поддержки отдельных категорий населения проведена четкая регламентация порядка предоставления бесплатного изготовления и ремонта зубных протезов установленным категориям населения. Определены и установлены количественные и качественные ограничения при предоставлении этой меры социальной поддержки. Осуществляется количественный и финансовый учет. Исполнители услуг заинтересованы в качественном ее предоставлении, так как сокращение по их вине установленных гарантийных сроков пользования зубными протезами предусматривает их переделку за счет собственных средств поставщика.

Льготное лекарственное обеспечение в автономном округе по категориальному признаку регламентируется Законом автономного округа "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре".

На территории автономного округа льготное лекарственное обеспечение предоставляется также лицам, страдающим определенными видами заболеваний. Их перечень включает в себя 32 патологии.

3. Цель и принципы реформирования социальных льгот

Целью предлагаемых преобразований является повышение эффективности социальной поддержки населения. Достижению данной цели будут способствовать мероприятия, основанные на следующих ключевых принципах:

1.Предоставление помощи населению в денежной форме, обеспечивающей свободу потребительского выбора.

2.Расходование средств по принципу адресности. Необходимо отказаться от уравнительного предоставления льготы. Соблюдение принципа адресности предполагает не только оценку нуждаемости, но и индивидуальный (персонифицированный) учет потребностей реципиента.

3.Соответствие расходных обязательств возможностям бюджета автономного округа. Требование сбалансированности и устойчивости бюджетной системы предполагает проведение социально значимых преобразований в условиях существующих бюджетных ограничений.

4.Прозрачность расходов, направляемых на социальные цели. В настоящее время объемы государственной помощи организации на предоставление льгот, производственные издержки и эффективность расходования средств скрыты от потребителя услуг. Распорядители бюджетных средств не располагают объективной информацией об объемах используемых гражданами льгот и их соответствии выделенным средствам. Переход к денежным компенсациям населения позволит исключить нецелевое использование средств организаций и установить полный учет предоставления социальной помощи.

5.Недопущение регрессивности в расходовании средств на социально значимые цели. Льготы по проезду на транспорте и по оплате ЖКУ регрессивны, поскольку их большая часть достается менее социально уязвимым гражданам. Переход к денежным выплатам обеспечит выравнивание доступа к социальной поддержке для граждан независимо от места проживания или физического состояния.

6.Приведение инструментов поддержки граждан с особыми услугами перед обществом в соответствие с целями такой поддержки. Для этих граждан социальные льготы представляют собой услугу, характер которой не имеет отношения к самим заслугам, ни к связанным с ними потерям здоровья или ресурсов. Задача реформирования льгот состоит в том, чтобы заслуженные граждане получили денежную компенсацию, дающую им свободу в распоряжении средствами. Граждане, имеющие особые объективные потребности в получении социальной помощи, должны быть обеспечены персонифицированными мерами социальной поддержки (квотирование рабочих мест для инвалидов, переподготовка и обучение для ветеранов боевых действий и военнослужащих, уволенных в запас и др.).

7.Сохранение целевого использования жизнеобеспечивающих услуг в целях исключения бюджетных затрат (прежде всего медицинских услуг).

8.Реформирование системы льгот в жилищно-коммунальной сфере в тесной связи с жилищно-коммунальной реформой путем согласования механизма предоставления льгот с субсидиями на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

9.Поэтапность проведения реформы. Учитывая негативное восприятие населением предстоящих перемен в связи с ожиданием резкого уменьшения предоставляемых социальных льгот, в автономном округе первоначально лишь часть льгот будет предоставлена в денежной форме. И только после этого будет происходить переход к механизму их адресного предоставления.

4. Направления изменений

Действия органов государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа-Югры по реформированию социальных льгот и характер планируемых преобразований, которые предполагается осуществить в 2005-2006гг.:

1.При предоставлении транспортных льгот: