ПРАВИТЕЛЬСТВО ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
(Тюменская область)

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 18 сентября 2003 года N 387-п
г.Ханты-Мансийск


О Концепции демографической политики Ханты-Мансийского автономного округа на период до 2015 года

Во исполнение распоряжения Правительства автономного округа от 12.07.2002 N 420-рп, в целях формирования стратегии действий по сохранению демографического потенциала Ханты-Мансийского автономного округа Правительство автономного округа   

постановляет:

1. Одобрить прилагаемую Концепцию демографической политики Ханты-Мансийского автономного округа на период до 2015 года.

2. Исполнительным органам государственной власти автономного округа и органам местного самоуправления автономного округа при планировании и осуществлении мероприятий в области управления демографическими процессами руководствоваться положениями Концепции демографической политики Ханты-Мансийского автономного округа на период до 2015 года.

3. Контроль за выполнением постановления возложить на заместителя Председателя Правительства автономного округа  Н.Л.Западнову.

Председатель
Правительства автономного округа
А.В.Филипенко

Приложение
к постановлению Правительства
автономного округа
от 18 сентября 2003 года N 387-п

КОНЦЕПЦИЯ
демографической политики Ханты-Мансийского автономного округа на период до 2015 года  

Демографическая политика - это механизм целенаправленного воздействия на социальные, в т.ч. и демографические процессы. Двумя неотъемлемыми, но различными по своему смыслу частями любой политики являются концепция и программы (планы) действий. Под демографической политикой понимается система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего, эти структуры (федеральные, региональные), а также другие общественные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение целей как для данного, так и последующего этапов развития.

Концепция - это часть демографической политики. Она составляет то ее правовое и идеологическое пространство, в рамках которого могут формироваться программные документы по вопросам рождаемости и поддержки семьи, здоровья и продолжительности жизни, миграции и иных направлений государственного (федерального и регионального) регулирования демографического развития. Она является тем полем, в параметрах которого могут быть реализованы соответствующие проекты не только в вышеуказанных, но и смежных отраслях. Концепция демографической политики, если она выступает правовым документом федерального уровня, является необходимым ориентиром в оптимизации демографических процессов во всех субъектах Российской Федерации. Концепции регионального уровня исходя из положений одобренной Правительством РФ федеральной Концепции адаптируют ее применительно к своеобразию геополитического статуса территорий и особенностей их демографического развития.

В отличие от концепции, программы (планы действий) - это комплексы мероприятий правового, экономического, идеологического и организационного порядка, с помощью которых осуществляются цели и задачи демографической политики. Эти программы могут быть едиными, охватывая мероприятия по всем компонентам демографического развития, и специальными, предназначенными для реализации задач в сфере рождаемости и укрепления семьи, улучшения здоровья и снижения смертности населения, рационализации миграционных процессов.

Концепция не может не исходить из реалий социально-экономического и демографического положения конкретного субъекта Российской Федерации, не принимать во внимание динамику развития других, в частности, соседних территорий, а также происходящие в России изменения в различных сферах жизнедеятельности населения. Учитывая специфику реформирования не только России в целом, но и конкретного региона, Концепция должна быть ориентирована на переходный период (примерно до 2015 года) и вместе с тем на его последующее устойчивое социально-экономическое развитие, что обусловлено инерционностью демографических процессов и долгосрочностью достижения ожидаемых результатов.

Ханты-Мансийский автономный округ в геополитическом пространстве России и ее северных территорий

Расположенный в центральной части Западно-Сибирской низменности Ханты-Мансийский автономный округ в настоящее время представляет крупное административно-территориальное образование, являющееся субъектом Федерации и важнейшим по многим демографическим и экономическим параметрам регионом Российского Севера.

Ханты-Мансийский автономный округ занимает в стране первое место по добыче нефти, второе - по выработке электроэнергии (на первом - Иркутская область), по душевому производству промышленной продукции (на первом - Ямало-Ненецкий автономный округ), по инвестициям в основной капитал (на первом - город Москва), третье - по добыче газа (после Ямало-Ненецкого автономного округа и Оренбургской области) и т.д. На долю Ханты-Мансийского автономного округа приходится примерно десятая часть налоговых поступлений в общероссийский бюджет.

Это самый крупный по численности населения регион, полностью относимый к северным местностям, по числу жителей он занимает 42 место среди 89 субъектов РФ. Численность населения автономного округа превышает вдвое число жителей шести остальных северных автономных округов. Оно больше чем население во всех северных субъектах Федерации (исключение - Архангельская область). Более того, численность населения Ханты-Мансийского автономного округа превышает число жителей в Камчатской, Магаданской и Сахалинской областях вместе взятых.

Демографическое развитие Ханты-Мансийского автономного округа, независимо от продолжительности перспективного периода, обусловливается взаимодействием трех объективных обстоятельств.

Во-первых, будучи частью Российской Федерации, Ханты-Мансийский автономный округ в своем развитии не может находиться вне общих для страны социально-экономических и демографических координат, вне единых геополитических интересов государства. Естественно, поэтому демографическое развитие автономного округа должно быть в русле той цели и тех задач, которые стоят перед страной в настоящее время. Они являются красной нитью, цементирующим началом Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, одобренной решением Правительства РФ 24 сентября 2001 года. Цель этого развития - стабилизация численности населения и формирование предпосылок к последующему демографическому росту. Очевидно, что основополагающим приоритетом демографического развития Ханты-Мансийского автономного округа должно быть повышение вклада округа в общероссийский прирост населения страны.

Во-вторых, Ханты-Мансийский автономный округ - это один из важнейших регионов Российского Севера. На долю северных районов приходится 64 процента территории страны, протянувшейся от границы с Норвегией (Кольский полуостров) до Берингова пролива, отделяющего Россию от США (Чукотка). Все эти регионы либо омываются Северным Ледовитым океаном, либо, располагаясь вблизи от него, подвержены его атмосферному влиянию. Большая часть северных территорий находится в экстремальной природной среде. Для них характерны суровые природные (в т.ч. климатические) условия: непродолжительный безморозный период, низкие среднегодовые температуры, сильные ветры, повышенная влажность воздуха, полярная ночь, резкие перепады давления, пониженное содержание кислорода в атмосфере. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе зима продолжается 7 месяцев с октября по апрель, устойчивый снежный покров сохраняется до 200 дней, среднегодовая температура воздуха отрицательная и в разных местах колеблется от минус 1,5 до минус 4,5 градуса. Северные регионы значительно удалены от основных экономических, культурных и рекреационных центров страны, в своем большинстве они оторваны и от железнодорожной сети.

          Вместе с тем Российский Север, будучи слабо заселенным (плотность населения ниже, чем в остальных районах в 20 с лишним раз), сосредоточивает основную часть природных богатств страны. В недрах северных территорий, в водах рек и омывающих эти территории морей сосредоточены, прежде всего, основные невозобновляемые ресурсы: нефть (4/5 российских запасов), газ (свыше 2/3), почти все алмазы и золото, а также такие возобновляемые богатства как лес, рыба и морепродукты.

Значение Севера для будущего России усиливается его экологической уникальностью (лесные массивы и северная тундра - важнейшие регуляторы нормальной жизни земной биосферы), геополитическим положением этой зоны страны (военно-морские базы, обеспечивающие неконтролируемый выход флота в мировой океан, основные рыбные и транспортные порты), а также этнографической составляющей, представляющей важную гуманитарную компоненту современной цивилизации.

Таким образом, Российский Север остается последним природным, экономическим и экологическим потенциалом, который может дать России возможность сохранить себя как Великую Державу, обладающую всеми характеристиками, необходимыми для вхождения в сообщество развитых стран, причем с сохранением ресурсов для длительного устойчивого социально-экономического развития в мире с быстро истощающимися естественными богатствами.

Однако использованию природно-сырьевого потенциала Севера противостоят экстремальные условия. В связи с действием ряда удорожающих факторов на Севере значительно выше издержки производства, чем в старообжитых районах, расположенных в умеренной зоне. В северных районах существенно больше затраты на жизнеобеспечение населения: выше стоимость жилья, учреждений и предприятий социальной и коммунально-бытовой инфраструктуры, дороже и требуется больший объем продовольствия, одежды, обуви, велики расходы на организацию отдыха, лечения, оздоровительных мероприятий.

Всем регионам Севера в той или иной мере присущ ряд демографических особенностей. Прежде всего, население Севера отличается от населения обычных районов специфической возрастно-половой структурой. По общему правилу на Севере выше доля мужчин, чем в населении других районов. Если на 1000 мужчин в целом по РФ на начало 2000 года приходилось 1134 женщины, то во всех северных районах - от 924 (Чукотский автономный округ) до 1065 (Архангельская область). Исключение составляет только Долгано-Ненецкий автономный округ, где на тысячу мужчин приходилось 1103 женщины. В северных районах проживает и более молодое население: выше, чем по России, в среднем доля лиц трудоспособного возраста и ниже удельный вес пожилых. Выше всего доля лиц трудоспособного возраста в населении Магаданской (70,4 процента на начало 2001 года), Камчатской (69,7), Мурманской (67,8) и Сахалинской (66,5) областей, а также Ямало-Ненецкого автономного округа (70,2), Чукотского автономного округа (69,9), Ханты-Мансийского автономного округа (69,7) и Долгано-Ненецкого автономного округа (67,8) при средней по России - 60 процентов. Наоборот, доля лиц, вышедших за пределы трудоспособного возраста, в большинстве северных районов ниже, чем в среднем по России в 1,5-2,5 раза: она на начало 2001 г. составляла в Ямало-Ненецком автономном округе 6,0 процентов, Ханты-Мансийском автономном округе - 7,5, Чукотском автономном округе - 9,2, Долгано-Ненецком автономном округе - 9,0 и в остальных, за исключением Архангельской области, - 11-14 процентов при средней по стране - 20,6 процента. Средний возраст населения, прежде всего, автономных округов на 4-7 лет ниже, чем в среднем по стране. Более молодое население предъявляет иные требования к развитию отраслей социальной инфраструктуры и другим компонентам жизнеобеспечения.

Далее, генетическая (от генезис) структура населения северных территорий существенно отличается от подобной структуры в старообжитых районах тем, что в населении первых значительно меньше доля постоянных жителей, чем в населении вторых. Так, доля уроженцев и тех, кто прожил в данной местности не менее 10 лет (старожилы), в 1989 г. была в автономных округах: Ненецком -64,2, Долгано-Ненецком -62,4, Корякском -61,2, Чукотском -53,0, Эвенкийском -50,8, Ханты-Мансийском- 41,1 и Ямало-Ненецком - 30,9 процента, тогда как по стране в целом - почти 88 процентов. Происходящие изменения в 90-е годы внесли коррективы в генетический состав населения: там, откуда выбывало население, доля постоянных жителей повышалась, поскольку мигрировали в первую очередь новоселы, особенно прожившие в данной местности 1-3 года, а там, где продолжался процесс наращивания демографического потенциала -сокращалась (Ямало-Ненецкий автономный округ и Ханты-Мансийский автономный округ) в связи с миграционным притоком.

Наконец, существенными особенностями характеризуется также расселение населения в северных территориях. На Севере крайне низкая плотность населения, в ряде регионов она меньше одного человека на кв.км. Здесь показатели плотности населения колеблются от менее 0,1 человека на кв.км (Долгано-Ненецкий и Эвенкийский автономные округа) до 2,5-2,7 (Республика Коми, Ханты-Мансийский автономный округ, Архангельская область). Исключение составляет лишь Мурманская область (6,8). Размещение населения носит в основном очаговый характер, т.к. населенные пункты городского типа приурочены к предприятиям добывающих отраслей. Если в среднем по России на одно городское поселение приходится около 6 кв.км, то в Архангельской области -11,3, Ханты-Мансийском автономном округе - 13,1, Якутии - 42,5, Долгано-Ненецком автономном округе -431,1 и т.д. Подобное расселение увеличивает радиусы обслуживания населения, делает недоступными для части населения многие социальные услуги, что особенно существенно влияет на медицинское обслуживание. Именно поэтому занятость в отраслях социальной инфраструктуры на севере должна быть выше, чем в других районах, хотя в настоящее время наблюдается обратная картина. Так, по России в целом на 10 тыс. населения приходится 47,1 врачей, а в Долгано-Ненецком автономном округе -3,7, Ямало-Ненецком автономном округе - 41,8, Эвенкийском автономном округе - 40,7 и Ханты-Мансийском автономном округе - 40,0.

В-третьих, каждый регион России имеет свою специфику. Но особенно специфичны северные территории, причем Ханты-Мансийский автономный округ специфичен даже для районов Севера.

Прежде всего, Ханты-Мансийский автономный округ - это не только одна из наиболее плотно заселенных местностей Российского Севера (здесь показатели плотности такие же, как и в давно заселенных Архангельской, Амурской, Иркутской, Томской, Читинской и ряде других областей), не только регион, на долю которого приходится почти целый процент населения страны (это больше, чем удельный вес Мурманской и Магаданской областей вместе взятых), но и один из немногих субъектов РФ, имевших в 90-е годы положительную демографическую динамику. Во всех северных регионах население сокращается, например, к началу 2001 г. население Магаданской области сократилось по отношению к 1989 г. до 59 процентов, а Чукотского автономного округа - до 44 процентов. Уменьшение населения происходит вследствие его переизбытка, сокращения потребности в рабочей силе в связи с падением объемов производства и завершения процесса заселения этих территорий в прошлом. Лишь в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах население продолжает расти. С начала интенсивного хозяйственного освоения (середина 60-х годов) население Ханты-Мансийского автономного округа выросло в 10 раз. Правда, за все 90-е годы оно увеличилось примерно на 10 процентов, т.к. процесс бурной колонизации к концу ХХ столетия завершился. Тем не менее, и в настоящее время рост населения автономного округа происходит как за счет внешней для него миграции, что характерно для 2/3 субъектов РФ, так и за счет естественного прироста, что наблюдается в Ямало-Ненецком автономном округе и еще восьми национальных республиках Северного Кавказа и Сибири. Это во многом определяется тем, что демографические показатели и их динамика в Ханты-Мансийском автономном округе лучше, чем в большинстве регионов России, вошедших в полосу затяжной депопуляции. Вместе с тем, роль миграционной компоненты в общей демографической динамике ныне намного меньше, чем это было 20-25 лет назад.

Таким образом, хотя Ханты-Мансийский автономный округ не достиг еще тех демографических параметров, при которых должен прекратиться рост населения и наступить период лишь его дальнейшей стабилизации, тем не менее время бурной демографической динамики в этом регионе, как это имело место в 70-80 годы, прошло.

Другой особенностью Ханты-Мансийского автономного округа - является высокая степень урбанизации. Уровень урбанизации в промышленно освоенных районах Севера намного выше, чем в других территориях, в т.ч. и в таких автономных округах как Ненецкий, Долгано-Ненецкий, Эвенкийский и даже Чукотский. При средней доле городского населения по России 73 процента в Ханты-Мансийском автономном округе, как и в Мурманской и Магаданской областях, он превышает 91 процент. Из 105 городов Российского Севера 16 приходятся на Ханты-Мансийский автономный округ, причем два из них с населением свыше 200 тыс. жителей. Всего таких городов на Севере 5, включая Мурманск и Архангельск. В 16 городах и 24 поселках городского типа, приуроченных в основном к предприятиям нефтяной и газовой промышленности, проживает преимущественно пришлое население, в числе которого высока доля новоселов. Остальные, в том числе большая часть малочисленных народов Севера, проживают в 70 сельских образованиях. Численность малочисленных народов Севера, проживающих на территории Ханты-Мансийского автономного округа, согласно последним переписям, не превышала 20 тыс. человек, но их доля в связи с интенсивным освоением и заселением округа постоянно снижалась и ныне составляет примерно 1,5 процента. Это самый низкий показатель среди всех автономных округов и национальных республик, относимых к северным. В населении Ямало-Ненецкого автономного округа доля малочисленных народов Севера больше, чем в Ханты-Мансийском автономном округе в 4 раза, в Долгано-Ненецком и Эвенкийском автономных округах - в 10 раз и т.д. Малочисленные народы в основном размещены в сельской местности, в составе жителей которой существенную долю составляет пришлое население, во многом не связанное с сельским хозяйством. Специфика расселения и, по сути, незначительная численность и доля сельского, в т.ч. сельскохозяйственного населения, обусловливают слабое развитие агропромышленного комплекса. В Ханты-Мансийском автономном округе на долю собственной продукции сельского хозяйства и пищевой промышленности приходится 0,2 и 0,4 процента в соответствующих отраслях России. При таких показателях неизбежны трудности в формировании постоянного населения и стабильных кадров.

Таким образом, стратегическая цель демографического развития Ханты-Мансийского автономного округа обусловливается тем, во-первых, что округ - это субъект РФ и интересы страны (в данном случае - демографические) в полной мере являются и его интересами; во-вторых, Ханты-Мансийский автономный округ - это часть северных территорий, имеющих во всем, в том числе, и в демографическом развитии, свою специфику, что отличает их от всех других (старообжитых, приграничных и т.д.) районов, имеющих также собственные стратегии демографического развития; в-третьих, округ - это уникальный регион не только страны, но и Российского Севера, который по демографическим параметрам находится в числе наиболее благоприятных субъектов РФ.

Ханты-Мансийский автономный округ, будучи регионом Российского Севера, представляет часть его обширной территории, на которой испокон веков обитают малочисленные народы Севера. Перепись 1989 г. зафиксировала на территории России 181,5 тыс. человек, относимых к малочисленным народам Севера. Среди них ханты составляли 22,3 тыс. и манси - 8,3 тыс. человек. На территории округа проживало в тот год 18,5 тыс. ханты и манси (или 60 процентов от их общего числа). Но доля в населении автономного округа в 1989 г. вместе с ненцами (1,1 тыс.) составляла чуть больше 1,5 процента. Несмотря на столь незначительный удельный вес в населении округа, ханты, манси и ненцы - это его исконные жители. Территория округа - это место их исторического обитания, осуществления хозяйственной деятельности, и потому освоение природных ресурсов и связанный с ним рост населения и его размещение по территории не должны нарушать условия расселения и ведение традиционных промыслов коренных жителей этой местности. Для этих народов наиболее сложными остаются проблемы смертности, решение которых относится к приоритетным задачам демографической политики не только для Ханты-Мансийского автономного округа, но и для Российского Севера в целом.

Цели и задачи демографической политики Ханты-Мансийского автономного округа

Место, занимаемое Ханты-Мансийским автономным округом в геополитическом пространстве Российской Федерации, его значение как северной территории страны и собственная социально-экономическая и демографическая специфика - вот все те обстоятельства, которые обусловливают цель и соответственно задачи демографической политики округа.

Цель демографической политики Ханты-Мансийского автономного округа состоит в поддержании демографической динамики, соответствующей по своим параметрам (численность и состав экономически активного населения) потребностям устойчивого экономического развития региона, в первую очередь, отраслей специализации, а также агропромышленного комплекса (в т.ч. традиционные промыслы) и социальной сферы, при неукоснительном сохранении преимуществ в жизнеобеспечении населения, интенсификации собственных источников роста и повышении уровня стабильности его состава.

Задачи и приоритеты демографической политики  

В области рождаемости и укрепления семьи:

- стабилизация существующего уровня рождаемости и создание предпосылок для ее повышения до уровня, обеспечивающего простое замещение поколений родителей поколениями детей;

- укрепление института семьи как наиболее гармоничной формы жизнедеятельности и самореализации личности, рождения и воспитания детей, сосуществования различных поколений;

- стимулирование легитимной брачности, в первую очередь - среди молодежи, с целью наиболее полной реализации брачного и репродуктивного потенциала населения;

- обеспечение адресной социальной защиты и материальной помощи семьям различных типов (молодых, многодетных, малообеспеченных) на базе мониторинга условий жизни семей.

В соответствии с задачами можно выделить следующие приоритеты и направления их осуществления:

- организация материальной помощи семьям с детьми, способствующей выравниванию уровней и качества жизни семей с различным числом детей и устранению социально-экономической и иной дискриминации семей по уровню дохода, жилищной обеспеченности и т.д.;

- материальная поддержка молодых семей (в возрасте до 25-30 лет) как бездетных, так и однодетных, с целью формирования установок на рождение второго и последующих детей;

- внедрение практики индексирования всех видов пособий и льгот для семей с детьми в зависимости от изменения уровня жизни в округе;

- материальная и социальная поддержка семей представителей коренных малочисленных народов Ханты-Мансийского автономного округа с целью поддержания имеющегося у них уровня рождаемости, обеспечения существующего уровня их естественного воспроизводства как единственного способа сохранения их численности и национальной идентичности;

- массовое внедрение практики льготного кредитования жилья для семей с детьми с целью принципиального улучшения жилищных условий и стимулирования наиболее полной реализации репродуктивных установок супругов. Разработка прогрессивной шкалы погашения кредитов в зависимости от сроков рождения и числа детей;

- введение льгот на оплату жилья в зависимости от числа детей в семье и уровня среднедушевых доходов;

- профилактика ранних беременностей, абортов, пропаганда современных средств предупреждения беременности среди подростков и молодежи;

- мониторинг состояния здоровья работающих беременных женщин, в том числе  представительниц коренных малочисленных народов;

- формирование установок на легитимный брак, создание семьи с двумя и более детьми; разработка специальной программы пропаганды социально здоровой семьи с несколькими детьми;

- мониторинг больших сложных семей с двумя и более детьми как наиболее адекватной формы сосуществования поколений (особенно пожилых) в условиях Севера, создание условий для повышения качества жизни таких семей как одного из условий стабилизации населения округа и общества в целом;