• Текст документа
  • Статус
Поиск в тексте
Действующий


САРАТОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА

Р Е Ш Е Н И Е
                        

25.12.1997 N 14-119


О работе Контрольно-счетной палаты Саратовской городской Думы

Заслушав и обсудив отчет председателя Контрольно - счетной палаты Саратовской городской Думы Мальцева В.Е., Саратовская городская Дума

РЕШИЛА:

1. Отчет о работе Контрольно - счетной палаты городской Думы принять к сведению (прилагается).

2. При разработке перспективного плана работы Думы на 1998 год учесть предложения Контрольно - счетной палаты.

3. Настоящее решение вступает в силу со дня его принятия.

 

Мэр города -
глава городского самоуправления
Ю.Н. Аксененко


Приложение
к решению
Саратовской городской Думы
от 25.12.97 № 14-119

Отчет Контрольно-счетной палаты Саратовской городской Думы о работе в 1997 году

1. Основные задачи и организация работы КСП

Согласно Положению "О Контрольно-счетной палате городской Думы" в своей деятельности КСП исходит из следующих главных задач:

- контроль за выполнением "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове", в том числе - за исполнением бюджета в целом (включая финансовый анализ и экспертизу правовых и нормативных документов городской Думы и администрации города);

- контроль за законностью и своевременностью движения городских бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;

- контроль за использованием и движением имущества, находящегося в муниципальной собственности.

При организации работы Контрольно-счётная палата исходила из необходимости определить укрупнённо объекты внимания КСП и методы для обеспечения эффективного контроля этих объектов со стороны Думы в лице КСП.

Такими укрупнёнными объектами являются:

- бюджет города;

- имущество города;

- внебюджетные средства (средства фондов) города.

Приоритетными были определены следующие методы работы:

- анализ структуры городской собственности, состояния и методов её учёта и использования;

- анализ нормативно-правовых актов органов местного самоуправления и их проектов с точки зрения правомерности и эффективности движения финансов и имущества города на основании этих актов;

- контроль бюджетного процесса (подготовки и исполнения бюджета);

- проверка финансово-хозяйственной деятельности организаций-получателей, распорядителей и пользователей городских финансов и имущества.

При этом КСП руководствовалась следующими соображениями.

1) За время отсутствия в городе органа представительной власти нарушилась преемственность в работе, объективно произошло смещение властных полномочий в сторону исполнительной власти, как в содержании городских нормативноправовых актов, так и на практике.

2) Пришедший депутатский корпус исходно не обладает необходимым объёмом информации по широкому кругу вопросов, связанных с городской собственностью: как о сложившейся нормативно-правовой базе всех уровней (федерального, областного, городского), так и о практике реализации этих нормативно-правовых актов.

3) В городе существует большое число контролирующих инстанций: КРУ, налоговая инспекция, налоговая полиция, федеральное казначейство, ведомственные контролёры и т.д. со штатом, в сотни раз превышающим штат КСП.

4) Принципиальное отличие КСП от указанных инстанций (контролирующих подразделений) - её встроенность в представительный орган городского самоуправления и, соответственно, возможность активно влиять на законность и эффективность использования городской собственности на уровне городского самоуправления, в том числе - на стадии подготовки и принятия решений.

Контрольно-счётной палатой разработаны, согласованы и утверждены мэром города Методические указания по планированию работы Контрольносчетной палаты городской Думы.

Разработан Регламент Контрольно-счетной палаты Саратовской городской Думы, которым определены, в частности, должностные обязанности сотрудников КСП и распределение задач.

Планы работы КСП (годовые, полугодовые, квартальные) включают в себя поручения Думы, предложения постоянных комиссий, мероприятия по анализу проектов решений Думы.

2. Анализ бюджетного процесса

Анализ бюджетного процесса КСП ведёт, исходя из необходимости контроля соблюдения основных принципов бюджетного процесса: единства, достоверности, самостоятельности и гласности, согласно статье 2 "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове".

"Принцип единства бюджета означает формирование его на основе единой утверждённой "Классификации доходов и расходов бюджетов в Российской Федерации".

"Принцип достоверности бюджета предусматривает надёжность показателей прогноза развития территории, правильность выбора бюджетнофинансовой политики, точность расчёта доходов и расходов и полноту информации (обратной связи) об исполнении бюджета... ".

"Принцип гласности бюджета означает информирование населения о состоянии формирования и исполнения бюджета в установленные...сроки".

"Принцип самостоятельности бюджета заключается в самостоятельном рассмотрении, утверждении и исполнении органами местного самоуправления бюджета".

При анализе КСП рассматривала финансовую отчётность, поступающую от администрации города, проекты решений Думы, выносимые на заседания постоянных комиссий и Думы, материалы, поступающие по запросам КСП и результаты проверок.

Наиболее общие выводы.

1) Органы городского самоуправления (в первую очередь - администрация) превышают полномочия, определенные бюджетным законодательством и Решениями Думы № 3-12 от 05.02.97"О бюджете города Саратова на 1997 год" и № 3-16 от 05.02.97 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городе Саратове"

2) Органы городского самоуправления не используют в полной мере те права, которые предоставлены законодательством.

Данные выводы могут быть проиллюстрированы следующими примерами

Исполнение бюджета

Принят бездефицитный бюджет, Дума решений об установлении уровня дефицита не принимала: тем не менее за 9 месяцев дефицит составил 105 млрд.руб или 14.2% от доходов бюджета (плюс скрытый дефицит в виде прироста кредиторской задолженности.)

Из квартала в квартал происходит расходование средств сверх поступающих доходов бюджета.

Вопреки п. 24 Решения 3-12 "О бюджете города Саратова на 1997 год" решения по корректировке бюджета начали приниматься уже через два месяца, после его утверждения.

В нарушение п. 13 Решения 3-12 "О бюджете города Саратова на 1997 год" Администрацией города в срок до 15 апреля 1997 года не подготовлены предложения об упорядочении расходов на содержание органов государственного управления... .

Согласно статье 26 Закона РФ "Об основах бюджетных прав и пpав по фоpмиpованию и использованию внебюджетных фондов пpедставительных и исполнительных оpганов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоупpавления" и п.9 раздела 3 "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове ": "Решения об использовании свободных средств на "хозяйственные мероприятия..., о предоставлении процентных и беспроцентных ссуд... принимает городская Дума по предложению исполнительного органа и только при условии обеспечения финансирования плановых расходов".

На деле плановые расходы постоянно не выполняются (и не исключаются из бюджета), а Решения по использованию свободных средств (дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов) на иные цели постоянно вносятся администрацией и принимаются Думой.

При общем исполнении бюджета 9 месяцев по расходам на 83,6% от годового плана, "защищённая"(!?!) статья "социальная политика" выполнена на 46,5%, в том числе, по детским компенсациям - на 39,5%.

В нарушение п. 15 Решения 3-12 "О бюджете города Саратова на 1997 год" и п.9 раздела 3 "Положения о бюджетном процессе..." администрация выдавала ссуды юридическим лицам при необеспечении финансирования плановых расходов. При этом ссуды выдавались в ряде случаев беспроцентно или под процент, ниже того, под который брались кредиты бюджета в коммерческих банках.

В нарушение п. 14 Решения 3-12 "О бюджете города Саратова на 1997 год", вопреки законодательству и разделу 9 "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове" администрация берёт долгосрочные кредиты на цели, не предусмотренные бюджетом.

Согласно статье 26 Закона РФ "Об основах бюджетных прав..." "...Пpедставительный оpган власти впpаве поpучить соответствующему исполнительному оpгану власти в указанных этим пpедставительным оpганом власти случаях, вызванных необходимостью сpочного внесения изменений в бюджет, внести соответствующие изменения с последующим их утвеpждением пpедставительным оpганом власти в установленные этим пpедставительным оpганом власти сpоки".

Таковые случаи Думой не устанавливались, многочисленные изменения вносятся администрацией, в результате чего происходит существенное перераспределение средств между разделами функциональной классификации расходов бюджета.

Согласно разделу 11 "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове" результатом бюджетных инвестиций "в капитал уже действующих или вновь создаваемых предприятий ... является установление права собственности города на эквивалентную часть капитала" с вытекающими отсюда последствиями по управлению этой собственностью Комитетом по имуществу и получению доходов бюджета от использования такой собственности.

Данное положение нарушается, даже когда было принято соответствующее решение Думы. Например, 4 млрд. "Саратовводоканалу" не были выделены и не вошли в уставной капитал (Решение 8-77 от 20.08.97).

В соответствии со статьёй 25 Закона РФ "Об основах бюджетных прав и пpав по фоpмиpованию и использованию внебюджетных фондов пpедставительных и исполнительных оpганов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоупpавления" и согласно п.12 раздела 3 "Положения о бюджетном процессе" решения вышестоящих органов власти, "приводящие к увеличению расходов бюджетов, ...носят рекомендательный характер и могут быть реализованы за счёт и в пределах собственных доходов соответствующих бюджетов". Тем не менее, город постоянно принимает эти рекомендации, не получая средства из областного бюджета, и, не имея достаточных собственных средств, наращивает задолженности по кредитам и иные долги.

Подготовка бюджета

Серьёзной проблемой при рассмотрении и отстаивании бюджета, как Администрацией перед Думой, так и перед Минфином области является, на наш взгляд, отсутствие отчётливого видения минимального бюджета.

Согласно п.1 раздела 10 "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове" "при формировании и утверждении бюджета в составе статей расходов выделяются текущие расходы и расходы развития, размеры которых утверждаются раздельно".

Ни при рассмотрении бюджета 1997 г, ни при рассмотрении бюджета 1998 года ничего подобного к обсуждению предложено не было. Представляется важным сформировать на уровне руководства города по возможности отчётливое представление о минимальном бюджете.

Нечёткость представлений о реальных потребностях в бюджетном финансировании получила подтверждение при анализе материалов, поступивших в КСП.

По предложению постоянной комиссии по местному самоуправлению, вопросам социальной сферы, законности, защите прав населения КСП были рассмотрены предложенные объёмы финансирования в обеспечение ряда социальных программ по проекту бюджета Комитета жилищных компенсаций и льгот на 1998 год.

Анализ показал методические ошибки, приводящие к существенному завышению ожидаемых расходов (см. Приложение 1).

Рассмотрение вопроса о финансировании комплексной программы борьбы с преступностью показало, что УВД города не предоставило в администрацию и Думу обоснованные данные по объёмам финансирования разделов и пунктов этой программы, а также не отделило её от других программ во избежание дублирования. Имеет место подмена средствами города средств федерального и областного бюджета, расходуемых на содержание милиции.

При постоянных жалобах департамента ЖКХ на недостаток финансирования текущих расходов, руководство департамента согласовывает постановление по жилищному страхованию, предусматривающее отвлечение 12% средств, получаемых в виде квартирной платы.

Рассмотрение проекта Решения по тарифам МУПП "Саратовводоканал" показало, что администрацией города не контролируется и не анализируется деятельность столь важного для города и его бюджета предприятия; в частности не рассматриваются программы снижения издержек данного предприятия, не обращается внимание, что при достаточно высокой рентабельности получаемая предприятием прибыль перекачивается в пени и штрафы по налогам и взносам в страховые фонды, составившие на 01.10.97 23,8 млрд.руб.

Выводы и предложения

Таким образом, можно констатировать, что бюджетный процесс в городе осуществляется с низкой эффективностью и нарушениями законодательства и Решений Думы, как на стадии подготовки, так и на стадии исполнения бюджета.

КСП считает целесообразным рекомендовать Думе установить своим решением исчерпывающий перечень случаев, вызванных необходимостью сpочного внесения изменений в бюджет, при которых администрации города разрешается внести соответствующие изменения в бюджет с последующим их утвеpждением Думой и сроки утверждения соответствующих изменений.

В случае отсутствия установленных на федеральном и областном уровне необходимых социальных и финансовых нормативов, администрация и Дума могли бы предложить (разработать) некоторые оценочные значения этих нормативов и, при необходимости, выступить с инициативой их принятия Областной Думой.

Полезным шагом мог бы быть анализ отраслевых расчетов и предложений на очередной год в комиссиях Думы.

3. Анализ структуры городского имущества, его состояния, методов учёта и использования

В соответствии со статьёй 29 Закона Российской Федерации от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в состав муниципального имущества входят:

- имущество органов местного самоуправления;

- муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

- муниципальные предприятия и организации;

- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

- муниципальный жилищный фонд;

- муниципальный нежилой фонд (помещения);

- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;

- другое движимое и недвижимое имущество.

Знание структуры, форм учета и управления имуществом города, а также стоимости муниципального имущества на конкретный момент, позволяет с определенной достоверностью планировать предполагаемые расходы и доходы города(в том числе и бюджетные) от управления имуществом.

Управление муниципальным имуществом

Права собственника муниципального имущества в г.Саратове (за исключением жилищного фонда, муниципальных земель и других природных ресурсов) уполномочен осуществлять Комитет по управлению имуществом г.Саратова (далее Комитет), созданный в 1991 году.

Комитет (на основании Положения о Комитете) ведет учет муниципального имущества, относящегося к его компетенции, и управляет имуществом, включая его приватизацию и представление интересов города в имущественных отношениях с физическими и юридическими лицами.

Права собственника по жилищному фонду и по муниципальным землям осуществляет администрация города (органы городского самоуправления), а управление данными объектами собственности уполномочены осуществлять соответственно Управление ЖКХ и Комитет по земельным ресурсам и землеустройству.

Природными ресурсами г.Саратова ведает Комитет природных ресурсов РФ по Саратовской области (в настоящее время находящийся в стадии реорганизации). Указанные Управление и Комитеты ведут учет муниципального имущества, относящегося к их компетенции, и управляют этим имуществом в соответствии с законодательством.

Некоторой частью городского имущества управляют районные администрации. Данными по этому имуществу Комитет владеет не в полной мере.

Приводимый анализ состояния и учёта муниципального имущества в г. Саратове основывается, в основном, на данных Комитета по управлению имуществом.

Учёт муниципального имущества

Учет имущества в Комитете ведется двумя основными реестрами:

- реестром муниципального нежилого фонда;

- реестром объектов муниципальной собственности (имущество МУП, МП, МУ ) и локальными базами данных, конкретизирующими учетные характеристики основных реестров.

Требуют уточнения данные учёта

- примерно по 15% объектов нежилого фонда (первоначально стоявших на учете как собственность города), в настоящее время идет фактическая выверка данных учета, которую планируется закончить в начале 1998 года;

- по имуществу, на начальном этапе прошедшем регистрацию в районах города и не учитываемом в Комитете и т.д.

Состояние муниципального имущества

Объекты муниципального имущества (движимого, и недвижимого, включая нежилой фонд), учитываемые Комитетом с начала его деятельности (с 1991 года), находятся в настоящее время в следующем состоянии:

- в аренде;

- в хозяйственном ведении;

- в оперативном управлении;

- в безвозмездном пользовании;

- в залоге;

- в иных формах (сведения по запросу не поступили);

- выкуплены (полностью или частично);

- исключены в федеральную или областную собственность;

- исключены по другим основаниям

Кроме того, по состоянию на 01.12.97 г. по 13 акционерным обществам пакеты акций, закрепленные в муниципальной собственности, переданы в доверительное управление.

По поводу пакетов акций, находящихся в муниципальной собственности и переданных в доверительное управление, можно сказать следующее: в отчете Комитета на ПДС при мэре города 30.06.97 говорилось об экономической эффективности подобного управления и, в соответствии с постановлением администрации города № 648 от 30.08.96, Комитетом в 1997 году проводилась работа по распространению этой практики. На сегодняшний момент в большинстве акционерных обществ, определенный процент акций которых находится в муниципальной собственности, эти акции переданы в доверительное управление.

Динамика поступлений в городской бюджет дивидендов от акций, находящихся в доверительном управлении, следующая:

1995 год - 29 млн.руб. ( 20 АО, в т.ч. ОАО "Крытый рынок" 26,9 млн.руб.)

1996 год - 788 млн.руб.( 22 АО, в т.ч. ОАО "Крытый рынок" 556 млн.руб.)

1997 год (1 полугодие) - 343 млн.руб. (без Крытого Рынка, акции которого проданы).

Требует, на наш взгляд, объяснений причина продажи наиболее доходных пакетов акций.

Сведения о поступлении дивидендов по пакетам акций, находящимся в муниципальной собственности, в различных отчётных формах, представленных Комитетом существенно различаются.

Например, по статистической отчетности (форма №4 "Сведения о поступлении средств в бюджеты различных уровней...") за 1-ое полугодие 1997 г. поступило в муниципальный бюджет доходов от дивидендов по пакетам акций, находящимся в муниципальной собственности, и от доверительного управления акциями 243 млн.руб. против указанных в отчете Комитета 343 млн.руб.

Данные о состоянии объектов муниципального нежилого фонда от Комитета не получены.

Информация по объектам муниципальной собственности (данные по реестру договоров на имущество муниципальных предприятий, учреждений по видам деятельности) представлены в Приложении 2.

По данным Комитета общая остаточная стоимость муниципального имущества предприятий и учреждений на 1.10.97г. составляет 2.360.552 млн.руб., в том числе недвижимого имущества - 2.118.483 млн.руб.

Обращает на себя внимание, что за девять месяцев текущего года

- в нарушение "Положения о Саратовской городской Думе" решения о создании и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений принимались без участия Думы.

- при общем росте числа учреждений стоимость их имущества снизилась на 513 млрд.руб. (на 36%).

-по предприятиям (кроме городского хозяйства) уменьшение их числа (в результате приватизации) произошло за счет более дорогих по стоимости имущества муниципальных предприятий (уменьшение на 50% количества предприятий торговли сократило общую стоимость имущества оставшихся предприятий на 82%, а уменьшение количества предприятий бытового обслуживания на 18% сократило общую стоимость оставшегося имущества на 40%).

Данные по приватизации в 1997 году объектов муниципальной собственности представлены в Приложении 3.

Приватизация муниципального имущества в 1997 году осуществлялась без плана утверждённого органами местного самоуправления, хотя согласно п.4 статьи 29 Закона Российской Федерации от 28.08.95 - 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями на 17 марта 1997 года) "...Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно".

Данные по исполнению бюджета города на 1997 год в части доходов от муниципальной собственности приведены в Приложении 4.

Выводы и предложения

Требуют скорейшего уточнения данные по ряду объектов нежилого фонда, так как часть имущества, в том числе, зарегистрированного в районах города, не учитывается Комитетом;

имеет место несоответствие данных, представленных Комитетом в различных справках, что требует дополнительной проверки отчетной информации на конец 1997 года;

приватизация муниципального имущества, создание и ликвидация муниципальных предприятий и учреждений в 1997 году осуществлялись с нарушениями законодательства и Решений Саратовской городской Думы.

Положение о Комитете по управлению имуществом города Саратова противоречит, как действующему законодательству так и Решениям Думы. Необходимо внесение изменений в Положение о Комитете по имуществу;

В связи с завершением этапа массовой приватизации, целесообразно усилить реальную роль Комитета в обеспечении эффективного функционирования имущества города. Возможно, для этого необходимо изменить структуру Комитета, усилив, например, службы финансового анализа. В настоящее время управление деятельностью МУП сводится к рассмотрению их периодической бухгалтерской и статистической отчётности.

В соответствии с разделением полномочий между Думой и администрацией города КСП считает необходимым Городской Думе разработать предусмотренные законодательством нормативно-правовые документы, устанавливающие порядок:

- управления и распоряжения муниципальным имуществом;

- использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности;

- предоставления и изъятия земельных участков в пределах городской черты в соответствии с генеральным планом города Саратова и действующим законодательством;

- закрепления объектов муниципальной собственности на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за предприятиями учреждениями, организациями в соответствии с действующим законодательством;

- продажи домов и квартир муниципального жилого фонда;

- приватизации объектов муниципальной собственности в соответствии с действующим законодательством;

- замены платежей, вносимых предприятиями, учреждениями и организациями в городской бюджет, определенными видами продукции, материалами и т.д.;

- приватизации объектов муниципальной собственности в соответствии с действующим законодательством.

Вызывают вопросы и требует анализа следующие факты

-по учреждениям здравоохранения и образования приближение остаточной стоимости основных средств к нулю;

-по муниципальным предприятиям (кроме городского хозяйства) существенное сокращение общей стоимости оставшегося муниципального имущества в результате выкупа более дорогих по стоимости имущества предприятий;

-по муниципальным предприятиям городского хозяйства увеличение почти в 1.7 раза общей стоимости имущества.

4. Анализ проектов решений городской думы

За время своей работы (с мая по декабрь 1997 года) КСП рассмотрела 52 проекта решений, было подготовлено 31 письменное заключение по 23 вопросам (по ряду вопросов несколько - по мере повторных рассмотрений). Из этих проектов для принятия Решения на Думу были вынесены 21, по 19-ти из которых были существенно учтены предложения КСП.

Основные выводы и предложения по рассмотренным проектам

При внесении проектов зачастую отсутствуют достаточные для принятия решения обоснования в первую очередь - экономические, а также правовые (несмотря на наличие лаконичных заключений правового управления), что приводит к необходимости многократного обсуждения проектов.

Существенным недостатком является практика совмещения в одном проекте нескольких, зачастую весьма разных вопросов. Этим в особенности страдают предложения, вносимые горфинуправлением. "Пакетное" рассмотрение различных вопросов не позволяет чётко разделить их при обсуждении и принятии, снижает качество принимаемых решений, затрудняет их контроль.

Это также приводит к подмене предмета рассмотрения. Например, проект решения о предоставлении льгот по уплате пошлины трансформировался в итоге в решение о праве администрации брать кредиты под залог муниципального имущества.

На рассмотрение постоянной комиссии по бюджетно-финансовым вопросам, экономике, использованию муниципальной собственности, местным налогам и сборам для рассмотрения имущественных и финансовых вопросов зачастую поступают проекты без концептуальной проработки вопроса (например, плана, программы и т.п.), что ведёт к неоправданной загрузке комиссии и КСП. Представляется оправданным осуществлять обязательную апробацию проектов в отраслевых постоянных комиссиях Думы.

Исполнение принимаемых Думой Решений пока не стало обязательным для исполнительных органов власти, даже в тех случаях, когда эти решения принимаются по инициативе администрации. Яркими примерами такой необязательности являются решение по платным парковкам, решение по наружной рекламе, ряд решений об Уточнении бюджета. Решения об "Уточнении бюджета" не исполняются даже в той формальной части, которая связана с внесением необходимых изменений в плановые показатели по строкам принятого Думой бюджета, что затрудняет контроль исполнения бюджета.

Решение Думы № 8-78 от 20.08.97 "О порядке, сроках, объёме и формах предоставления администрацией города финансовой информации городской Думе" выполняется администрацией города не в полном объёме.

Представляется неверным механизм принятия постановлений администрации, по вопросам, рассмотренным комиссиями Думы и отвергнутыми ими. Наиболее ярким примером является судьба вопроса о системе жилищного страхования. После четырёхкратного рассмотрения на комиссиях и трёхкратного рассмотрения рабочей группой депутатов с участием представителей администрации было констатировано, что внесённый проект страдает правовой непроработанностью и экономически нецелесообразен, о чём Дума уведомила администрацию. Через неделю после этого было принято Постановление администрации о внедрении указанного механизма.

5. Контроль использования бюджетных средств и средств внебюджетных фондов. Результаты проверок

В соответствии с планом работ Контрольно-счетной палаты (КСП) за период июль - ноябрь 1997 года проведены проверки финансово-хозяйственной деятельности, эффективности и целевого использования средств в Экологическом фонде г.Саратова, Внебюджетном фонде охраны общественного порядка г.Саратова. Проведен так же камеральный анализ материалов по деятельности МУПП "Саратовводоканал", МУП по строительству и эксплуатации автостоянок и рынков.
Были осуществлены встречные проверки "Инженерно-производственного центра" (ГИПЦ), Комитета охраны окружающей среды и природных ресурсов г. Саратова, производственно-коммерческой фирмы "Стронг".

Следует отметить, что в употреблении терминов "фонды", "внебюджетные фонды", "целевые внебюджетные фонды", применительно к организационным формам, реализованным на местном уровне, имеется значительная неопределённость и многочисленные несоответствия законодательству. Часть этих несоответствий связана с употреблением самого слова "фонд" и в смысле юридического лица (Приложение 5), и в смысле некоторой части средств с особым статусом, (с точки зрения формирования и использования), отличным от использования бюджетных средств.

Главной спецификой формирования большинства фондов, созданных по решению органов местного самоуправления, с которыми успела ознакомиться Контрольно-счётная палата, является то, что основное их наполнение осуществляется за счёт источников, относимых законодательством к бюджетным.

Примеры: Экологический фонд, ФООП, Городской внебюджетный фонд, внебюджетные фонды районов, целевые фонды поддержки и развития разнообразных органов управления (КРУ, финуправления, налоговой инспекции), целевой фонд УВД и т.д.

По поводу принятого Администрацией постановления "О Фонде социального развития государственного комитета по охране окружающей среды города Саратова и исполнительной дирекции Экологического фонда города Саратова" было направлено обращение с предложением о его отмене. В течение двух месяцев реакция отсутствует.

Возникают значительные сомнения в эффективности действий руководителей фондов по их наполнению. Например, Экологическим фондом за 1-е полугодие 1997 г. налоговые платежи за загрязнение окружающей среды собраны на 25,2 % от первоначального плана, что гораздо ниже сбора налогов по городу за 1-ое полугодие (90% ). Такое исполнение плана говорит либо о неправильном определении контингента этих доходов, либо о плохой работе по их сбору, либо о том и другом вместе. При этом работа по взысканию плановых платежей с предприятий ведется неудовлетворительно. В 1-ом полугодии инкассовые поручения за 1996 год выставлены в мае 1997 года.

По Фонду охраны общественного порядка вызывает вопросы поступление штрафов от ГАИ в расчете на одного инспектора ГАИ в день - 156 тыс. рублей, а также отсутствие доходов от деятельности содержащихся за счет средств города сотрудников МРЭО ГАИ - 12 ед.

Главной спецификой использования средств этих фондов, является достаточно произвольное ( без утверждённых смет или с существенным нарушением смет) расходование средств.

В силу раздробленности, и выпадения их отчётности из сводной отчётности горфинуправления, достаточно трудоёмкой задачей становится обеспечение прозрачности в деятельности фондов и получение отчётливого представления о суммах, отвлекаемых из бюджета.

Но даже помимо фондов сложно говорить о том, что в бюджете консолидированы и отражены достаточно достоверно финансы, находящиеся в городской собственности. Средства, получаемые, например, Комитетом по имуществу, не находят сколь-нибудь полного отражения в бюджете, так же как и смета расходов на содержание Комитета по управлению имуществом.

В ходе проведенных проверок установлено наличие серьезной проблемы, связанной с оказанием платных услуг муниципальными и государственными учреждениями. На наш взгляд, в ряде случаев плата взимается за выполнение функциональных обязанностей учреждений и их подразделений. При этом необходимый раздельный учет средств не организован должным образом.

Законом РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ст.7 п.2. абзац 2) "Запрещается совмещение функций .... органов местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов..., за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами РФ.".

В ряде случаев указанные функции, связанные со сбором платежей, передаются муниципальным предприятиям и иным хозяйствующим субъектам. При этом возмещение затрат предприятий осуществляется не в соответствии с реальными затратами, а отчислением некоего процента сборов, что приводит к дополнительным потерям бюджетных средств.

Выводы и предложения

Учредительные и регистрационные документы внебюджетных фондов, их финансово-хозяйственная деятельность и договорная практика во многом не соответствует законодательству (в частности, ГК РФ), Решениям органов местного самоуправления.

Основным источником существования внебюджетных фондов являются средства, отнесенные по законодательству к бюджетным источникам. Выявлена низкая собираемость данных средств.

Бухгалтерский учет имущества в проверенных организациях ведется с нарушениями "Положения по бухгалтерскому учету в Российской Федерации".

Имеет место неплановое, нецелевое и неэффективное использование средств внебюджетными фондами.

Многие действия, имеющие видимость легитимности с точки зрения совершающих их должностных лиц, не отвечают в целом ни критерию законности, так как лежащие в их основе местные нормативно-правовые акты сами сомнительны, с точки зрения действующего законодательства, ни критерию эффективности, так как сбор (поступление) и расходование средств осуществляется в достаточно произвольном порядке.

Контрольно-счётная палата считает целесообразным:

- провести "инвентаризацию" целевых и внебюджетных фондов, привести учредительные и регистрационные документы, договорную деятельность в соответствие с законодательством Российской Федерации; отделу правового обеспечения администрации города взять на контроль исполнение;

- Государственной налоговой инспекции по г.Саратову, КРУ МФ по г. Саратову и казначейству МФ РФ по г. Саратову при проведении проверок выделять отдельным вопросом соответствие Гражданскому кодексу РФ договоров, являющихся основанием хозяйственных операций и соответствие отраженных операций в учете существу заключённых договоров;

- для аккумулирования целевых бюджетных средств создавать целевые бюджетные фонды без образования юридического лица;

- Саратовской городской Думе подготовить Решение об общих принципах разграничения целевого и нецелевого использования средств города. Подобный закон принят областной Думой применительно к средствам областного бюджета.

  

Председатель Контрольно-счетной палаты
Саратовской городской Думы
В.Е.Мальцев


Приложение 1
к отчету
Контрольно-счетной палаты
Саратовской городской Думы
о работе в 1997 году

Анализ предложений Комитета жилищных компенсаций и льгот в бюджет 1998 г.

На наш взгляд, имеет место существенное завышение на 1998 г. количества "льготников" по оплате за радио и телефон. Чтобы зарегистрировать на радиоузле в 1998 году заложенное в расчёты количество "льготников" необходимо в день оформлять около 900 человек ( (272000-33000) /12месяцев /23дня в месяце = 866 чел. в день).

При расчетах компенсаций за жилье и коммунальные услуги.

Почти втрое увеличено число предположительных ветеранов и инвалидов по сравнению с зарегистрированными в районных управлениях СЗН.

Завышается в 1,5 раза жилая площадь, так как неоправданно берется социальная норма жилой площади на человека (=18 кв.м.), вместо фактической средней площади (по данным комитета по экономике в г.Саратове 11,2 млн.кв.м. жилья, т.е. ~ 12 кв.м. на человека);

Учитывается стопроцентное пользование горячей водой и лифтом, что не соответствует действительности (например, по данным филиала "Саратовлифт" лифтом пользуются ~ 25% населения города);

Указанное ведет к существенному завышению прогнозируемых на 1998 год сумм.

Приложение 2
к отчету Контрольно-счетной палаты
Саратовской городской Думы
о работе в 1997 году

Информация о муниципальных предприятиях и учреждениях по видам деятельности

-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

   № ¦     Виды деятельности  ¦   Количество    ¦Остаточная стоимость
  п/п¦предприятий и учреждений+-----------------¦имущества (млн.руб.)
     ¦                        ¦   на   ¦   на   +--------------------
     ¦                        ¦01.01.97¦01.10.97¦   на   ¦   на
     ¦                        ¦        ¦        ¦01.01.97¦01.10.97

  ------------------------------------------------------------------
           Предприятия
  1.  Бытовое обслуживание        11       9         13,5        5,5
  2.  Торговля                    10       5        484,3       89,6
  3.  Общественное питание         4       2         41,8       41,8
  4.  Аптеки                      36      28       1737,2     1173,9
  5.  Городское хозяйство         54      57     857274,2  1458505,2
      ИТОГО по предприятиям      115     101     859551,0  1459816,0

            Учреждения
  1.  Здравоохранение             62      72     393573,8   221909,0
  2.  Культура                     5       8       3217,3     4970,8
  3.  Образование                295     299    1016332,2   673856,2
      ИТОГО по учреждениям       362     379    1413123,3   900736,0

      В С Е Г О :                477     480    2272674,3  2360552,0
  ------------------------------------------------------------------

Приложение 3
к отчету Контрольно-счетной палаты
Саратовской городской Думы
о работе в 1997 году

Данные по приватизации в 1997 году объектов муниципальной собственности

                                                        (в млн.руб.)
  ------------------------------------------------------------------
  Наименование показателей¦на 01.01.97¦в 1997 г.  Нарастающим итогом
                          ¦           +-----------------------------
                          ¦           ¦  I кв. ¦  II кв. ¦  III кв.

  ------------------------------------------------------------------
  Получено средств от
  приватизации                6837       1155     6799      9300
      из них:
  -от продажи  акций АО       1301        122      325       536
  -от продажи  предприятий,
  не являющихся АО             393         46       64        64
  -от продажи  имущества         -          -       22        22
  -от продажи
  автотранспорта и т.п.         51          7        9        55
  -от продажи
  арендованного имущества      181          9        9         9
  -от продажи
  недвижимого имущества       4556        971     6370      8596
  -от продажи  земли           355          -        -        18

  Распределено:
  -в местные бюджеты          5530        908     5470      7458
  -комитетам по управлению
  имуществом                  1236        234     1298      1768
  ------------------------------------------------------------------

Приложение 4
к отчету Контрольно-счетной палаты
Саратовской городской Думы
о работе в 1997 году

 

Данные по исполнению бюджета города на 1997 год в части доходов от муниципальной собственности


                                                        (в млн.руб.)
  ------------------------------------------------------------------
                       Статьи                ¦План    ¦ Фактически
  ------------------------------------------------------------------
  20103 Доходы от сдачи в аренду
        гос.имущества                          9000,0     6585,5
  20200 Доходы от продажи  гос.имущества       2920,0     8852,3
        в том числе:
  20201 Поступления от приватизации
        предприятий                             420,0      543,1
  20204 Доходы от продажи производств.
        Фондов                                 2500,0     8309,2
  ------------------------------------------------------------------

Приложение 5
к отчету Контрольно-счетной палаты
Саратовской городской Думы
о работе в 1997 году

Комментарий к термину "фонд" согласно ГК РФ

В связи с многозначностью термина "фонд" Гражданский кодекс в п.1 ст.118 определяет понятие фонда лишь для целей правового регулирования имущественного оборота, то есть в качестве юридического лица. Фонд- некоммерческая организация, не основанная на членстве его участников. Особенности: -участники(учредители) лишены возможности прямо управлять делами, а вынуждены доверять его органам в надлежащем использовании имущества фонда.

-отсутствие имущественных прав участников на имущество фонда (фонд является собственником своего имущества).

-обязательное установление порядка назначения и освобождения должностных лиц фонда. При отсутствии таких условий фонд не подлежит регистрации.

-фонд не получает правоспособности как коммерческая организация, поэтому доход, полученный как от собственной деятельности, так и от деятельности учреждаемых имуществ организаций может использовать лишь для основных целей деятельности. Таким образом, имущественная деятельность фонда носит строго целевой характер.

-особый характер деятельности фондов состоит в следовании общественно полезным целям, а не интересам учредителей или должностных лиц. Это требует предельно взвешенного подхода к подготовке учредительных документов фонда, контролю за его деятельностью.

-имущественная база фонда составляется из взносов его учредителей и пожертвований (даров) других лиц.

-основанием ликвидации является невозможность достижения целей, либо уклонение от этих целей в своей деятельности. Основания ликвидации определены законом, а не уставом, т.е. исключена возможность самоликвидации по решению учредителей или должностных лиц. (п.2 ст.119 ГК).

О работе Контрольно-счетной палаты Саратовской городской Думы

Название документа: О работе Контрольно-счетной палаты Саратовской городской Думы

Номер документа: 14-119

Вид документа: Решение Саратовской городской Думы

Принявший орган: Саратовская городская Дума

Статус: Действующий

Дата принятия: 25 декабря 1997

Дата начала действия: 25 декабря 1997