САРАТОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
Р Е Ш Е Н И Е
25.12.1997 N 14-119
О работе Контрольно-счетной палаты Саратовской городской Думы
Заслушав и обсудив отчет председателя Контрольно - счетной палаты Саратовской городской Думы Мальцева В.Е., Саратовская городская Дума
РЕШИЛА:
1. Отчет о работе Контрольно - счетной палаты городской Думы принять к сведению (прилагается).
2. При разработке перспективного плана работы Думы на 1998 год учесть предложения Контрольно - счетной палаты.
3. Настоящее решение вступает в силу со дня его принятия.
Мэр города -
глава городского самоуправления
Ю.Н. Аксененко
Приложение
к решению
Саратовской городской Думы
от 25.12.97 № 14-119
Отчет Контрольно-счетной палаты Саратовской городской Думы о работе в 1997 году
1. Основные задачи и организация работы КСП
Согласно Положению "О Контрольно-счетной палате городской Думы" в своей деятельности КСП исходит из следующих главных задач:
- контроль за выполнением "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове", в том числе - за исполнением бюджета в целом (включая финансовый анализ и экспертизу правовых и нормативных документов городской Думы и администрации города);
- контроль за законностью и своевременностью движения городских бюджетных средств и средств внебюджетных фондов;
- контроль за использованием и движением имущества, находящегося в муниципальной собственности.
При организации работы Контрольно-счётная палата исходила из необходимости определить укрупнённо объекты внимания КСП и методы для обеспечения эффективного контроля этих объектов со стороны Думы в лице КСП.
Такими укрупнёнными объектами являются:
- бюджет города;
- имущество города;
- внебюджетные средства (средства фондов) города.
Приоритетными были определены следующие методы работы:
- анализ структуры городской собственности, состояния и методов её учёта и использования;
- анализ нормативно-правовых актов органов местного самоуправления и их проектов с точки зрения правомерности и эффективности движения финансов и имущества города на основании этих актов;
- контроль бюджетного процесса (подготовки и исполнения бюджета);
- проверка финансово-хозяйственной деятельности организаций-получателей, распорядителей и пользователей городских финансов и имущества.
При этом КСП руководствовалась следующими соображениями.
1) За время отсутствия в городе органа представительной власти нарушилась преемственность в работе, объективно произошло смещение властных полномочий в сторону исполнительной власти, как в содержании городских нормативноправовых актов, так и на практике.
2) Пришедший депутатский корпус исходно не обладает необходимым объёмом информации по широкому кругу вопросов, связанных с городской собственностью: как о сложившейся нормативно-правовой базе всех уровней (федерального, областного, городского), так и о практике реализации этих нормативно-правовых актов.
3) В городе существует большое число контролирующих инстанций: КРУ, налоговая инспекция, налоговая полиция, федеральное казначейство, ведомственные контролёры и т.д. со штатом, в сотни раз превышающим штат КСП.
4) Принципиальное отличие КСП от указанных инстанций (контролирующих подразделений) - её встроенность в представительный орган городского самоуправления и, соответственно, возможность активно влиять на законность и эффективность использования городской собственности на уровне городского самоуправления, в том числе - на стадии подготовки и принятия решений.
Контрольно-счётной палатой разработаны, согласованы и утверждены мэром города Методические указания по планированию работы Контрольносчетной палаты городской Думы.
Разработан Регламент Контрольно-счетной палаты Саратовской городской Думы, которым определены, в частности, должностные обязанности сотрудников КСП и распределение задач.
Планы работы КСП (годовые, полугодовые, квартальные) включают в себя поручения Думы, предложения постоянных комиссий, мероприятия по анализу проектов решений Думы.
2. Анализ бюджетного процесса
Анализ бюджетного процесса КСП ведёт, исходя из необходимости контроля соблюдения основных принципов бюджетного процесса: единства, достоверности, самостоятельности и гласности, согласно статье 2 "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове".
"Принцип единства бюджета означает формирование его на основе единой утверждённой "Классификации доходов и расходов бюджетов в Российской Федерации".
"Принцип достоверности бюджета предусматривает надёжность показателей прогноза развития территории, правильность выбора бюджетнофинансовой политики, точность расчёта доходов и расходов и полноту информации (обратной связи) об исполнении бюджета... ".
"Принцип гласности бюджета означает информирование населения о состоянии формирования и исполнения бюджета в установленные...сроки".
"Принцип самостоятельности бюджета заключается в самостоятельном рассмотрении, утверждении и исполнении органами местного самоуправления бюджета".
При анализе КСП рассматривала финансовую отчётность, поступающую от администрации города, проекты решений Думы, выносимые на заседания постоянных комиссий и Думы, материалы, поступающие по запросам КСП и результаты проверок.
Наиболее общие выводы.
1) Органы городского самоуправления (в первую очередь - администрация) превышают полномочия, определенные бюджетным законодательством и Решениями Думы № 3-12 от 05.02.97"О бюджете города Саратова на 1997 год" и № 3-16 от 05.02.97 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городе Саратове"
2) Органы городского самоуправления не используют в полной мере те права, которые предоставлены законодательством.
Данные выводы могут быть проиллюстрированы следующими примерами
Исполнение бюджета
Принят бездефицитный бюджет, Дума решений об установлении уровня дефицита не принимала: тем не менее за 9 месяцев дефицит составил 105 млрд.руб или 14.2% от доходов бюджета (плюс скрытый дефицит в виде прироста кредиторской задолженности.)
Из квартала в квартал происходит расходование средств сверх поступающих доходов бюджета.
Вопреки п. 24 Решения 3-12 "О бюджете города Саратова на 1997 год" решения по корректировке бюджета начали приниматься уже через два месяца, после его утверждения.
В нарушение п. 13 Решения 3-12 "О бюджете города Саратова на 1997 год" Администрацией города в срок до 15 апреля 1997 года не подготовлены предложения об упорядочении расходов на содержание органов государственного управления... .
Согласно статье 26 Закона РФ "Об основах бюджетных прав и пpав по фоpмиpованию и использованию внебюджетных фондов пpедставительных и исполнительных оpганов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоупpавления" и п.9 раздела 3 "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове ": "Решения об использовании свободных средств на "хозяйственные мероприятия..., о предоставлении процентных и беспроцентных ссуд... принимает городская Дума по предложению исполнительного органа и только при условии обеспечения финансирования плановых расходов".
На деле плановые расходы постоянно не выполняются (и не исключаются из бюджета), а Решения по использованию свободных средств (дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов) на иные цели постоянно вносятся администрацией и принимаются Думой.
При общем исполнении бюджета 9 месяцев по расходам на 83,6% от годового плана, "защищённая"(!?!) статья "социальная политика" выполнена на 46,5%, в том числе, по детским компенсациям - на 39,5%.
В нарушение п. 15 Решения 3-12 "О бюджете города Саратова на 1997 год" и п.9 раздела 3 "Положения о бюджетном процессе..." администрация выдавала ссуды юридическим лицам при необеспечении финансирования плановых расходов. При этом ссуды выдавались в ряде случаев беспроцентно или под процент, ниже того, под который брались кредиты бюджета в коммерческих банках.
В нарушение п. 14 Решения 3-12 "О бюджете города Саратова на 1997 год", вопреки законодательству и разделу 9 "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове" администрация берёт долгосрочные кредиты на цели, не предусмотренные бюджетом.
Согласно статье 26 Закона РФ "Об основах бюджетных прав..." "...Пpедставительный оpган власти впpаве поpучить соответствующему исполнительному оpгану власти в указанных этим пpедставительным оpганом власти случаях, вызванных необходимостью сpочного внесения изменений в бюджет, внести соответствующие изменения с последующим их утвеpждением пpедставительным оpганом власти в установленные этим пpедставительным оpганом власти сpоки".
Таковые случаи Думой не устанавливались, многочисленные изменения вносятся администрацией, в результате чего происходит существенное перераспределение средств между разделами функциональной классификации расходов бюджета.
Согласно разделу 11 "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове" результатом бюджетных инвестиций "в капитал уже действующих или вновь создаваемых предприятий ... является установление права собственности города на эквивалентную часть капитала" с вытекающими отсюда последствиями по управлению этой собственностью Комитетом по имуществу и получению доходов бюджета от использования такой собственности.
Данное положение нарушается, даже когда было принято соответствующее решение Думы. Например, 4 млрд. "Саратовводоканалу" не были выделены и не вошли в уставной капитал (Решение 8-77 от 20.08.97).
В соответствии со статьёй 25 Закона РФ "Об основах бюджетных прав и пpав по фоpмиpованию и использованию внебюджетных фондов пpедставительных и исполнительных оpганов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоупpавления" и согласно п.12 раздела 3 "Положения о бюджетном процессе" решения вышестоящих органов власти, "приводящие к увеличению расходов бюджетов, ...носят рекомендательный характер и могут быть реализованы за счёт и в пределах собственных доходов соответствующих бюджетов". Тем не менее, город постоянно принимает эти рекомендации, не получая средства из областного бюджета, и, не имея достаточных собственных средств, наращивает задолженности по кредитам и иные долги.
Подготовка бюджета
Серьёзной проблемой при рассмотрении и отстаивании бюджета, как Администрацией перед Думой, так и перед Минфином области является, на наш взгляд, отсутствие отчётливого видения минимального бюджета.
Согласно п.1 раздела 10 "Положения о бюджетном процессе в городе Саратове" "при формировании и утверждении бюджета в составе статей расходов выделяются текущие расходы и расходы развития, размеры которых утверждаются раздельно".
Ни при рассмотрении бюджета 1997 г, ни при рассмотрении бюджета 1998 года ничего подобного к обсуждению предложено не было. Представляется важным сформировать на уровне руководства города по возможности отчётливое представление о минимальном бюджете.
Нечёткость представлений о реальных потребностях в бюджетном финансировании получила подтверждение при анализе материалов, поступивших в КСП.
По предложению постоянной комиссии по местному самоуправлению, вопросам социальной сферы, законности, защите прав населения КСП были рассмотрены предложенные объёмы финансирования в обеспечение ряда социальных программ по проекту бюджета Комитета жилищных компенсаций и льгот на 1998 год.
Анализ показал методические ошибки, приводящие к существенному завышению ожидаемых расходов (см. Приложение 1).
Рассмотрение вопроса о финансировании комплексной программы борьбы с преступностью показало, что УВД города не предоставило в администрацию и Думу обоснованные данные по объёмам финансирования разделов и пунктов этой программы, а также не отделило её от других программ во избежание дублирования. Имеет место подмена средствами города средств федерального и областного бюджета, расходуемых на содержание милиции.
При постоянных жалобах департамента ЖКХ на недостаток финансирования текущих расходов, руководство департамента согласовывает постановление по жилищному страхованию, предусматривающее отвлечение 12% средств, получаемых в виде квартирной платы.
Рассмотрение проекта Решения по тарифам МУПП "Саратовводоканал" показало, что администрацией города не контролируется и не анализируется деятельность столь важного для города и его бюджета предприятия; в частности не рассматриваются программы снижения издержек данного предприятия, не обращается внимание, что при достаточно высокой рентабельности получаемая предприятием прибыль перекачивается в пени и штрафы по налогам и взносам в страховые фонды, составившие на 01.10.97 23,8 млрд.руб.
Выводы и предложения
Таким образом, можно констатировать, что бюджетный процесс в городе осуществляется с низкой эффективностью и нарушениями законодательства и Решений Думы, как на стадии подготовки, так и на стадии исполнения бюджета.
КСП считает целесообразным рекомендовать Думе установить своим решением исчерпывающий перечень случаев, вызванных необходимостью сpочного внесения изменений в бюджет, при которых администрации города разрешается внести соответствующие изменения в бюджет с последующим их утвеpждением Думой и сроки утверждения соответствующих изменений.
В случае отсутствия установленных на федеральном и областном уровне необходимых социальных и финансовых нормативов, администрация и Дума могли бы предложить (разработать) некоторые оценочные значения этих нормативов и, при необходимости, выступить с инициативой их принятия Областной Думой.
Полезным шагом мог бы быть анализ отраслевых расчетов и предложений на очередной год в комиссиях Думы.
3. Анализ структуры городского имущества, его состояния, методов учёта и использования
В соответствии со статьёй 29 Закона Российской Федерации от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в состав муниципального имущества входят:
- имущество органов местного самоуправления;
- муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
- муниципальные предприятия и организации;
- муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
- муниципальный жилищный фонд;
- муниципальный нежилой фонд (помещения);
