САМАРСКАЯ ГУБЕРНСКАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
26 сентября 2006 года № 2515
Рассмотрев проект федерального закона № 332114-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, а также о передаче органам государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в сфере управления федеральным имуществом», Самарская Губернская Дума
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Поддержать проект федерального закона № 332114-4 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, а также о передаче органам государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в сфере управления федеральным имуществом» с учетом замечаний
(приложение).
2. Направить данное постановление в Комитет по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федераций.
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель Думы В.Ф.Сазонов
Приложение
к постановлению Самарской Губернской Думы
от 26 сентября 2006 года № 2515
1. Законопроектом предлагается внести изменения в федеральные законы в целях разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований.
В частности, в законопроекте предусматривается дополнить федеральные законы статьями, в которых устанавливаются полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в законопроекте определяются основные моменты, которые должны быть учтены Правительством Российской Федерации при утверждении методики расчета субвенций, выделяемых из федерального бюджета.
Вместе с тем в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3. Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 184-ФЗ) финансовое обеспечение указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. В вышеуказанной статье определены требования к федеральному закону, предусматривающему передачу отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, он должен содержать положения, предусматривающие способ (методику) и (или) федеральные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий.
Таким образом, в законопроекте должны быть определены способы (методики) и (или) федеральные стандарты расчета нормативов для определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий. При этом эти способы (методики) должны быть определены в отношении каждого случая передачи государственных полномочий Российской Федерации.
2. В законопроекте предлагается внести в федеральные законы изменения, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления.
Вместе с тем в части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) указывается, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают только теми полномочиями, которые перечислены в данном Федеральном законе и уставах муниципальных образований.
В связи с вышеизложенным представляется невозможным внесение в федеральные законы предлагаемых законопроектом изменений, устанавливающих дополнительные к Федеральному закону № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления.
3. При анализе законопроекта можно сделать вывод, что в нем смешиваются понятия «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления» (см., например, пункт 6 настоящего заключения).
Вместе с тем, исходя из принципа правовой определенности российского законодательства, который нашел свое отражение в практике Конституционного Суда Российской Федерации (в частности, в абзаце пятом пункта 4.2 описательно-мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15.12.2004 №18-П), юридическая норма должна быть формально определенной, точной и недвусмысленной, с тем, чтобы исключалась возможность ее произвольного истолкования и, следовательно, произвольного применения. Ввиду этого представляется недопустимым употребление в федеральном законодательстве одного и того же термина в различных значениях.
4. Законопроектом предлагается передать органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению опеки и попечительства.
В соответствии с действующими редакциями пункта 13 части 1 статьи 15 и пункта 21 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ опека и попечительство являются вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Представляется, что при решении вопроса об отнесении полномочия к определенному уровню публичной власти необходимо учитывать объективные возможности органов власти по эффективной реализации данного полномочия. Органы, осуществляющие опеку и попечительство, в силу специфики осуществления их полномочий должны быть максимально приближены к населению. Ввиду этого практически в каждом населенном пункте муниципального образования есть подразделения органов местного самоуправления или их должностные лица, осуществляющие данное полномочие. Предложение о передаче данных полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации вызывает сомнения в эффективности решения задач, поставленных перед органами опеки и попечительства (как правило, территориальные органы органов государственной власти субъекта Российской Федерации не создаются в каждом муниципальном образовании).
Таким образом, представляется нецелесообразной передача органам государственной власти; субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению опеки и попечительства.
5. Статьей 4 законопроекта предлагается внести изменения в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.1993 №4462-1, предусматривающие наделение органов местного самоуправления поселений полномочиями по совершению отдельных нотариальных действий.
Между тем представляется целесообразным наделить указанными полномочиями также органы местного самоуправления городских округов, так как в состав данных муниципальных образований могут входить отдельные населенные пункты, в которых отсутствует нотариус.
6. Статьей 5 законопроекта предлагается внести изменения в Закон Российской Федерации от 09,06.93 № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов», предусматривающие изложение в новой редакции части третьей статьи 4 данного Закона Российской Федерации. Согласно новой редакции органы местного самоуправления в целях обеспечения оказания первичной медико-санитарной помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов и скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной) вправе за счет средств местных бюджетов осуществлять мероприятия по развитию, организации и пропаганде донорства крови и ее компонентов, предусмотренные данным Законом Российской Федерации. Статьей 6 законопроекта предлагается изложить в новой редакции статью 8 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.93 № 5487-1. Так, согласно новой редакции пункта 1 данной статьи к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в области охраны здоровья граждан относится организация оказания на территории муниципального района (городского округа) скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, включая обеспечение указанных медицинских организаций лекарственными и иными средствами, изделиями медицинского назначения, иммунобиологическими препаратами и дезинфекционными средствами.
Вместе с тем согласно пункту 12 части 1 статьи 15 и пункту 14 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросом местного значения муниципальных районов и городских округов является организация оказания на территории муниципального района (городского округа) скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относятся создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений.
Исходя из статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации, учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.
Таким образом, предлагаемая законопроектом редакция части третьей статьи 4 Закона Российской Федерации от 09.06.93 № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» и пункта 1 статьи 8 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.93 № 5487-1 нуждаются в приведении в соответствие с пунктом 12 части 1 статьи 15 и пунктом 14 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ, статьей 120 Гражданского кодекса Российской Федерации.
7. Статьей 12 законопроекта предлагается в пункт 4 статьи 17 Федерального закона от № 184-ФЗ внести изменения, согласно которым высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации определяется структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих полномочия за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Вместе с тем представляется необоснованным разграничение органов государственной власти субъекта Российской Федерации на органы, осуществляющие полномочия за счет средств субъекта Российской Федерации, и другие органы, так как осуществление полномочий, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и федерального бюджета, одним органом государственной власти может быть более эффективным, чем раздельное осуществление этих полномочий.
8. Статьей 12 законопроекта предлагается изложить наименование статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ в следующей редакции: «Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».
Вместе с тем в данной статье перечислены исключительно полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации.
Таким образом, в случае изложения наименования статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ в предлагаемой законопроектом редакции оно не будет соответствовать содержанию данной статьи.
9. Статьей 12 законопроекта предлагается дополнить перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, четырьмя новыми полномочиями.
Согласно пункту 4 статьи 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.
Однако в законопроекте отсутствуют положения, предусматривающие источники перераспределения доходов между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российский местным бюджетом.
10. Подпунктом «в» пункта 4 статьи 12 законопроекта предлагается также изложить пункт 3 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ в новой редакции, согласно которой для целей указанной статьи под межмуниципальными объектами, программами, проектами понимаются объекты, программы, проекты, предназначенные для решения вопросов местного значения на территории двух и более муниципальных районов, городских округов.
Между тем, исходя из содержания положений подпунктов 7, 29, 30 и 57 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, межмуниципальные программы, проекты могут быть направлены исключительно на решение вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которое входит в компетенцию органов государственной власти. При этом в соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ решение вопросов местного значения является полномочием органов местного самоуправления, которые вправе самостоятельно организовывать и осуществлять собственные межмуниципальные программы и проекты.
Ввиду этого предлагаемое законопроектом понимание межмуниципальных объектов, программ и проектов, согласно которому они предназначены для решения вопросов местного значения, противоречит положениям Федерального закона № 184-ФЗ и Федерального закона № 131-ФЗ.
11. В качестве одного из элементов порядка реализации органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных им Российской Федерацией полномочий законопроектом устанавливается необходимость согласования с соответствующими федеральными органами структуры органов исполнительной власти субъекта например, статья 8 12 законопроекта предлагается изложить пункт 7 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ в новой редакции. В частности, предусматривается возможность закрепления прав федеральных органов исполнительной власти определять структуру органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также назначать их руководителей.
Кроме того, подпунктом «д» этой статьи предусматривается дополнение статьи 26.3. Федерального закона № 184-ФЗ новым пунктом. В соответствии с данным пунктом в случае реорганизации и (или) упразднения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия, передаваемые органам государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные законы о передаче данных полномочий могут содержать права и обязанности должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по включению в структуру и состав исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации органа, образованного в результате преобразования территориального органа федерального органа исполнительной власти.
Однако в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся исключительно вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (статья 73 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем согласно части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
Кроме того, закрепление предлагаемого требования создает дополнительное условие для обеспечения деятельности органа исполнительной власти, которое не согласуется с требованиями статьи 2 Федерального закона № 184-ФЗ о необходимости соответствия структуры органов исполнительной власти конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.
На основании изложенного закрепление возможности федеральных органов исполнительной власти определять структуру органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также назначать их руководителей противоречит принципам организации системы органов государственной власти, закрепленным в Конституции Российской Федерации.
12. Пунктом 1 статьи 14 законопроекта предлагается изложить в новой редакции наименование Главы II Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»: «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия». Кроме того, данную главу предлагается дополнить статьей 9.3., определяющей полномочия органов местного самоуправления по осуществлению государственной охраны объектов культурного наследия.
Вместе с тем согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В статье 130 Конституции Российской Федерации указывается, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование
и распоряжение муниципальной собственностью.
Кроме того, в соответствии с положениями пункта 13 части 1 статьи 14, а также пункта 18 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений и городских округов отнесены вопросы сохранения, использования объектов культурного наследия, а также охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, расположенных соответственно на территории поселения или городского округа.
Таким образом, представляется невозможным осуществление органами местного самоуправления государственного контроля без передачи в надлежащей форме соответствующих полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
13. Законопроектом предлагается внести изменения в статьи 14 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ, предусматривающие дополнение перечня вопросов местного значения поселений и городских округов, вопросом создания условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.
Вместе с тем в действующем законодательстве отсутствует понятие «добровольные формирования населения по охране общественного порядка».
Исходя из вышеупомянутого принципа правовой определенности
российского законодательства, представляется необходимым включить в законопроект норму, уточняющую вышеназванное понятие.
14. Законопроектом предлагается дополнить Федеральный закон № 131-ФЗ статьями 14.1, 15.1, 16.1, в которых определить права органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. При этом перечень прав по решению вышеуказанных вопросов является открытым. Предлагается также часть 4 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ изложить в новой редакции, в которой указывается возможное содержание федеральных законов, закрепляющих право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий.
Вместе с тем представляется нецелесообразным вносить вышеизложенные изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ ввиду того, что действующая редакция части 4 статьи 20 Федерального закона № 131-ФЗ создает возможность участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в порядке, установленном статьей 19 Федерального закона № 131-ФЗ.
15. Законопроектом предлагается дополнить статью 19 Федерального закона № 131-ФЗ частью 8, согласно которой федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.
Однако, исходя из пункта 4 части 6 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ, при передаче имущества указывается его целевое назначение. Так, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.
Таким образом, представляется нецелесообразным дополнять статью 19 Федерального закона № 131-ФЗ частью 8.
16. Законопроектом предлагается часть 11статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ дополнить абзацем, согласно которому предусмотренный данной статьей порядок передачи имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации применяется при передаче имущества, находящегося в оперативном управлении федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им организаций, в собственность субъектов Российской Федерации в связи с передачей полномочий, осуществляемых реорганизуемыми территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 11 статьи 154 Федерального закона № 122-ФЗ решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность и из собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в федеральную собственность
