Финансы и бизнес, N 4, 2007 год
Рубрика: Государственные финансы

А.Т.Ошурков,

канд.техн.наук, помощник заместителя председателя

Законодательного собрания Санкт-Петербурга,      

В.Т.Перекрест

докт.физ.-мат.наук, руководитель лаборатории

Санкт-Петербургского экономико-математического института РАН

Бюджетная реформа: от экономности - к результативности и прозрачности

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ), принятом в 1998 году и вступившем в силу в 2000 году, регулярно обнаруживаются многочисленные противоречия и пробелы, которые устраняются в ходе текущей законодательной работы. Вместе с тем многие положения БК РФ* не соответствуют современным принципам и практике управления общественными финансами и поэтому назрела необходимость внесения в него радикальных изменений. По инициативе Правительства РФ частично такие изменения внесены в БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 года N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (далее - ФЗ-63). По-видимому, это не последние поправки к Бюджетному кодексу, поскольку, по мнению председателя Счетной палаты РФ С.В.Степашина, "... принятые поправки в Бюджетный кодекс, на наш взгляд, не всегда носят последовательный характер, а по ряду важнейших направлений бюджетной реформы в нем сформулированы лишь общие подходы. Так, законопроект не отвечает на вопрос, как конкретно осуществлять бюджетирование, ориентированное на результат, соизмерять объемы финансирования с конкретными результатами работы бюджетополучателей. Не разработана и четкая классификация конечных и промежуточных результатов деятельности" (Степашин, 2007).

______________

* О мерах по повышению результативности бюджетных расходов. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249.      

Принципы бюджетной системы

В рамках данной статьи нереально проанализировать все особенности и спорные моменты весьма объемного документа, каким является ФЗ-63, вступающий в силу не одномоментно, а по сложной схеме в течение пяти лет. Остановимся лишь на отдельных аспектах ФЗ-63, которым, по нашему мнению, не уделяется должного внимания участниками бюджетного процесса и другими правоприменителями. В частности, малозамеченной осталось следующая фраза, содержащаяся в пояснительной записке* к проекту ФЗ-63: "...в условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе возрастает значение единых для бюджетной системы РФ принципов, которые становятся нормами прямого действия. Соответственно, законопроектом предлагается ряд поправок в главу 5 Бюджетного кодекса". Таким образом, принципы бюджетной системы при всей их кажущейся очевидности - не лозунги и не декларации, а юридические нормы, такие же обязательные для исполнения, как и все другие положения БК РФ. В обсуждаемом нами контексте совокупность принципов - это сложная система правовых координат. Поэтому представляется важным тщательно анализировать не только содержание принципов, но и последствия, вытекающие из них, понимать, что же имел в виду законодатель, устанавливая тот или иной принцип, каких целей он добивался. Проблема заключается еще и в том, что сами принципы, как это будет показано ниже, сформулированы с использованием терминологии, которая допускает неоднозначность толкования. Такая ситуация зачастую вызывает на региональном и муниципальном уровнях длительные депутатские дискуссии.

_________________

* Авторство пояснительной записки прнадлежит Правительству РФ.

Проиллюстрируем неизбежность затруднений в применении терминов. Так, значение слов "результат" и "эффект", а также производных от них прилагательных словарь русского языка (Большой толковый словарь... 2002) трактует следующим образом:

- результат - конечный итог, ради которого осуществляется какое-либо действие; последствие, то, что является следствием какого-либо действия, явления и т.д.;

- результативный - дающий, приносящий результат; а также добивающийся по ложительных результатов в своей деятельности;

- эффект - результат каких-либо действий, следствие каких-либо причин;

- эффективный - дающий эффект, действенный.

Словарь синонимов русского языка вообще рассматривает слова "эффективный" и "результативный" как равнозначные, для них дается один ряд синонимов (Словарь синонимов русского языка, 2001). Аналогичные примеры можно привести, анализируя практически каждый принцип бюджетной системы. Видимо, назрела необходимость проведения комплексного лингвистического исследования бюджетного законодательства с целью оценки правомерности применения терминов и однозначности их использования. Тем более что языковые и логические свойства являются необходимыми свойствами (признаками) норм права (Лаптев, Михайлов, Музыченко, Овчинников, Ошурков, 2006).

В ст.28 БК РФ с 1 января 2008 года будут фигурировать 13 принципов бюджетной системы РФ:

1) принцип единства бюджетной системы РФ;

2) принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

3) принцип самостоятельности бюджетов;

4) принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

5) принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

6) принцип сбалансированности бюджета;

7) принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств;

8) принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

9) принцип прозрачности (открытости);

10) принцип достоверности бюджета;

11) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;

12) принцип подведомственности расходов бюджетов;

13) принцип единства кассы.

В первом приближении большую часть принципов можно отнести к "техническим", т.е. применяемым финансовыми органами в ходе осуществления ими специальных бюджетных процедур*. В рамках же данной статьи представляется важным проанализировать взаимосвязь трех из вышеуказанных принципов:

_______________

* В этом аспекте принципы достаточно детально анализируются исследователями-правоведами (Парыгина, Тедеев, 2005).     

- принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств;     

- принципа прозрачности (открытости);

- принципа достоверности бюджета.

Именно эта триада принципов затрагивает интересы всех граждан, которых интересует прежде всего результативность деятельности органов публичной власти, правдивая информация об использовании общественных средств. А это, в свою очередь, налагает дополнительные требования в обеспечении достоверности и доступности информации. Поскольку указанные принципы являются нормами прямого действия, их применение (соблюдение) должно быть единообразным во всех публично-правовых образованиях (на федеральном, региональном и муниципальном уровнях) всеми участниками бюджетного процесса. Все принципы составляют неразрывное единство. Действительно, можно ли судить о результативности и эффективности использования бюджетных средств, не имея уверенности в достоверности бюджета или не располагая открытой информацией? Можно ли говорить о прозрачности бюджета без его достоверности (иначе информация превращается в дезинформацию) и без оценки его эффективности? Есть ли смысл добиваться достоверности и прозрачности, если это не приводит к эффективности расходования средств?

В данной статье предпринята попытка анализа юридического содержания и экономического наполнения каждого из трех вышеуказанных принципов, а также их взаимосвязь в свете первого из принципов бюджетной системы - принципа единства, который означает единство принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации на всех уровнях и на всех территориях.

Результативность и эффективность   

В соответствии со ст.28 действующей редакции БК РФ одним из принципов бюджетной системы России назван принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Этот принцип раскрыт в ст.34 БК РФ* (см. табл.).

________________

* Здесь и далее изменения, внесенные в БК РФ, выделены в таблице жирным курсивом.     

Как известно, бюджеты всех уровней составляются в настоящее время исходя не столько из нужд потребителей бюджетных услуг, сколько из наличия ресурсов (возможностей экономики). Поэтому зачастую участники бюджетного процесса поддаются соблазну решить свои задачи в одной из следующих постановок:

1) достичь наилучшего результата при наименьшем объеме затраченных бюджетных средств;

2) достичь строго заданного результата при использовании определенного бюджетом объема средств.

На первый взгляд, обе постановки имеют право на существование и, более того, используются на практике. Для их иллюстрации изобразим определение принципа "эффективности и экономности", данного в ст.34 БК РФ, в виде нижеследующей матрицы (см. табл.).