КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 15 мая 2007 года N 406-О-П

     
Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны Федоровны и Шкутника Виктора Афанасьевича на нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области", а также разделов I и V приложения к данному Закону

Конституционный Суд Российской Федерации в составе: Председателя В.Д.Зорькина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, Г.А.Жилина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, С.П.Маврина, Н.В.Мельникова, Ю.Д.Рудкина, Н.В.Селезнева, А.Я.Сливы, В.Г.Стрекозова, О.С.Хохряковой, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева, заслушав в пленарном заседании заключение судьи Н.С.Бондаря, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалоб граждан А.П.Клюшкина, Э.А.Михеева, Т.Ф.Новиковой и В.А.Шкутника,

установил:

1. В своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации граждане А.П.Клюшкин, Э.А.Михеев, Т.Ф.Новикова и В.А.Шкутник, проживающие в Московской области, оспаривают конституционность положений пункта 2 статьи 6 и статьи 8 Закона Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области", а также разделов I и V приложения к данному Закону, определяющих полномочия Губернатора Московской области в сфере административно-территориального устройства Московской области, включая принятие решений о статусе территориальных единиц Московской области по инициативе органов местного самоуправления, и порядок образования, объединения, преобразования и упразднения административно-территориальных и территориальных единиц Московской области, в том числе рабочих и дачных поселков.

По мнению заявителей, указанные нормативные положения, допуская под видом изменения административно-территориального устройства Московской области изменение границ территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, решением Губернатора Московской области, принимаемым по инициативе органов местного самоуправления, но без учета мнения населения соответствующих территорий, нарушают их право на местное самоуправление и противоречат Конституции Российской Федерации, ее статьям 3, 12, 15, 17, 18, 32 (части 1 и 2), 55, 72 (пункт "н" части 1), 76 (часть 5), 130 и 131.

Как следует из представленных материалов, гражданин В.А.Шкутник обратился в Московский областной суд с заявлением о признании недействующими постановления Губернатора Московской области от 28 июля 2004 года N 149-ПГ "Об объединении дачного поселка Купавна Московской области с городом Железнодорожным Московской области" и Закона Московской области от 21 декабря 2004 года N 179/2004-ОЗ "О статусе и границе городского округа Железнодорожный". Отказывая в удовлетворении заявленных требований, Московский областной суд в решении от 19 октября 2005 года указал, что постановление Губернатора Московской области принято в пределах предоставленных ему полномочий по вопросу административно-территориального устройства Московской области и не регулирует вопросы объединения муниципальных образований; что касается Закона Московской области, то какие-либо отдельные населенные пункты, входящие в состав муниципального образования "город Железнодорожный", не отнесены им к территориям других муниципальных образований, а потому учет мнения населения в данном случае не требовался. Законность и обоснованность указанного решения подтверждена вышестоящими судебными инстанциями.

Решением Московского областного суда от 3 февраля 2006 года, оставленным без изменений определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2006 года, отказано в удовлетворении заявления гражданки Т.Ф.Новиковой о признании не соответствующими требованиям федерального законодательства постановления Губернатора Московской области от 20 июля 2004 года N 141-ПГ "Об объединении дачного поселка Красково Люберецкого района Московской области и поселка Коренево Люберецкого района Московской области", которым названные поселки объединены в единую территориальную единицу - дачный поселок Красково, а также Закона Московской области от 28 февраля 2005 года N 81/2005-ОЗ "О статусе и границах Люберецкого муниципального района, вновь образованного в его составе городского поселения и существующих на территории Люберецкого района Московской области муниципальных образований", которым было образовано городское поселение Красково.

Поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации граждан А.П.Клюшкина и Э.А.Михеева послужил отказ Балашихинского городского суда Московской области удовлетворить их заявление о признании незаконным решения Совета депутатов Балашихинского района от 25 марта 2003 года N 51/205 "Об объединении с городом Балашихой отдельных поселений Балашихинского района", принятого по инициативе главы Балашихинского района и послужившего основанием для издания постановления Губернатора Московской области от 10 июня 2003 года N 128-ПГ, которым поселки Никольско-Архангельский и Салтыковка были объединены с городом Балашиха. Вышестоящие судебные инстанции оставили решение Балашихинского городского суда Московской области от 19 января 2004 года в силе.

2. Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление, признаваемое и гарантируемое в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, является необходимой формой выражения власти народа, обеспечивающей самостоятельное решение населением вопросов местного значения; оно осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (статья 3, части 2 и 3; статья 12; статья 130, часть 1; статья 131).

Конкретизируя названные конституционные предписания на основании статьи 72 (пункт "н" части 1) Конституции Российской Федерации, относящей установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, федеральный законодатель предусмотрел в Федеральном законе от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 13); изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (пункт 2 статьи 13).

Аналогичное регулирование содержится и в Федеральном законе от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений; то же предусмотрено и применительно к преобразованию муниципальных образований путем, в частности, объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа также осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения (часть 3 статьи 12, части 3 и 7 статьи 13, часть 3 статьи 24).

Вместе с тем территориальные пределы реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление, а также принципы изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, определяются закрепленными Конституцией Российской Федерации принципами территориального устройства государственной власти как пространственной основы реализации возложенных на органы государственной власти конституционных функций. В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированными в ряде его решений, из федеративной природы государственности России в том виде, как она закреплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2), 66 (часть 1), 71, 72, 73, 76 и 77 Конституции Российской Федерации, вытекает, что в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, - их территориальное устройство (Постановление от 24 января 1997 года N 1-П); территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления; наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления; любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него (постановления от 3 ноября 1997 года N 15-П, от 30 ноября 2000 года N 15-П и др.).

По смыслу приведенных конституционных и законодательных положений во взаимосвязи с сохраняющими силу правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, вопросы территориальных основ местного самоуправления, формирования муниципальных образований, с одной стороны, и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации - с другой, будучи связаны между собой, имеют самостоятельное значение и, обладая собственным юридическим содержанием, относятся к различным сферам ведения: первый - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, второй - к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Это, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 10 июля 2003 года N 289-О, предполагает, в частности, что для надлежащего законодательного обеспечения правового статуса муниципальных образований порядок их образования, упразднения и другие изменения в их системе должны быть урегулированы законодательством субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении.

Устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление. По смыслу положений Конституции Российской Федерации (абзац шестой преамбулы во взаимосвязи со статьями 3 (часть 2), 12, 18, 130, 131 и 133), а также части 2 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", субъекты публичной власти, принимая в пределах своих полномочий решения, связанные с территориальными преобразованиями местного самоуправления, должны следовать вытекающему из названных правовых норм требованию уважения к историческим и иным местным традициям, включая сложившиеся формы самоидентификации жителей населенных пунктов, наименования населенных пунктов и т.п.

3. Закон Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области", как следует из его статьи 1, направлен на регулирование административно-территориального устройства Московской области, порядка решения вопросов административно-территориального устройства и компетенции в данной сфере органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 и подпунктом "а" пункта 2 статьи 6 и статьей 8 данного Закона Московской области образование, объединение, преобразование и упразднение административно-территориальных единиц Московской области осуществляется законом Московской области, а образование, объединение, преобразование и упразднение территориальных единиц - постановлением Губернатора Московской области. При этом, поскольку территориальная организация местного самоуправления в Московской области (на момент принятия решений об объединении с другими населенными пунктами территорий, на которых проживают заявители) основывалась на административно-территориальном делении Московской области (пункт 1 статьи 68 Устава Московской области в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона Московской области от 22 июля 2005 года N 192/2005-ОЗ, пункт 1 статьи 10 Закона Московской области "О местном самоуправлении в Московской области", утратившего силу с 1 января 2006 года), законодатель Московской области в целях гарантирования права граждан на местное самоуправление установил, что изменение статуса территориальных единиц путем принятия решения Губернатора Московской области возможно только по инициативе органов местного самоуправления, действующих в пределах соответствующей территориальной единицы. Это прямо следует из взаимосвязанных положений абзацев первого, второго и третьего пункта 1 раздела I и абзацев первого и второго раздела V приложения к Закону Московской области "Об административно-территориальном устройстве Московской области".

В то же время вопросы, касающиеся образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, на уровне законодательства Московской области в период принятия органами государственной власти Московской области решений, ставших поводом для обращения заявителей в Конституционный Суд Российской Федерации, регулировались Уставом Московской области (пункт 3 статьи 68), а также Законами Московской области "О местном самоуправлении в Московской области" (статья 11) и "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", которые прямо предусматривали необходимость учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований. В частности, в соответствии с Законом Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований" решение об объединении муниципальных образований должно быть принято либо на местном референдуме, либо Советом депутатов объединяющегося муниципального образования (пункт 1 статьи 14); решение же об упразднении муниципального образования, находящегося в границах территории другого муниципального образования, должно быть принято на местном референдуме, проводимом в упраздняемом муниципальном образовании (пункт 1 статьи 28). В настоящее время в законодательстве Московской области гарантии права населения на учет его мнения при изменении границ муниципального образования содержатся в Законе Московской области от 14 февраля 2006 года "О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Московской области" (часть 3 статьи 1).

Таким образом, в системе законодательства Московской области предполагается различный порядок урегулирования вопросов административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, а также недопустимость изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, путем административно-территориальных преобразований, без учета мнения населения. Отступления от данного правила при проведении конкретных территориальных преобразований на территории субъекта Российской Федерации подлежат контролю, в частности, со стороны судов общей юрисдикции, которые должны учитывать весь комплекс юридически значимых конкретных обстоятельств дела, руководствуясь при этом решениями Конституционного Суда Российской Федерации и сформулированными в них правовыми позициями.

4. Заявители утверждают, что проведенные на основании оспариваемых ими нормативных положений территориальные преобразования на территории Московской области были осуществлены без учета мнения населения соответствующих территорий в нарушение предписания статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что выводы о соблюдении или несоблюдении требований статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации при изменении территории муниципального образования в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд Российской Федерации в силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон (определения от 13 июля 2000 года N 195-О, от 17 июля 2006 года N 137-О, от 3 апреля 2007 года N 171-О-П).

В данном случае фактические обстоятельства, которые свидетельствовали бы о нарушениях статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации при объединении дачного поселка Купавна с городом Железнодорожный, поселков Никольско-Архангельский и Салтыковка Балашихинского района с городом Балашиха, дачного поселка Красково с поселком Коренево Люберецкого района, подлежали установлению и исследованию судами общей юрисдикции. Как следует из приложенных к жалобам материалов, отказывая заявителям в удовлетворении их требований, суды мотивировали свою позицию, в частности, тем, что населенные пункты, в которых проживают заявители, на момент их объединения с другими населенными пунктами самостоятельными муниципальными образованиями не являлись (в отношении поселка Коренево это установлено решением Московского областного суда от 3 февраля 2006 года и подтверждено определением Верховного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2006 года, в отношении поселка Купавна - решением Московского областного суда от 19 октября 2005 года и определением Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2006 года; не являлись муниципальными образованиями, как это вытекает из материалов дела, и поселки Никольско-Архангельский и Салтыковка на момент их включения в состав города Балашиха). Вопросы же проверки законности и обоснованности судебных решений, вынесенных по конкретным делам заявителей на основе оценки фактических обстоятельств, не могут быть разрешены в порядке конституционного судопроизводства.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалоб граждан Клюшкина Анатолия Петровича, Михеева Эдуарда Аркадьевича, Новиковой Татьяны Федоровны и Шкутника Виктора Афанасьевича, поскольку разрешение поставленных в них вопросов Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно и поскольку они не отвечают требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данным жалобам окончательно и обжалованию не подлежит.

3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации", а также в официальных изданиях органов государственной власти Московской области.

Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.Зорькин

Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.Данилов

Электронный текст документа

подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:

рассылка