МИНИСТЕРСТВО ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ
от 10 января 2007 года N 5
Об утверждении Концепции управления федеральным имуществом
аэропортов (аэродромов) гражданской авиации и
Плана первоочередных мероприятий по реализации
Концепции управления федеральным имуществом
аэропортов (аэродромов) гражданской авиации
Во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации М.Е.Фрадкова от 6 мая 2006 года N МФ-П9-2015, в целях повышения эффективности управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации и создания национальной аэропортовой сети, соответствующей международным стандартам
приказываю:
1. Утвердить согласованные с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по тарифам:
Концепцию управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации (далее - Концепция) (приложение N 1 к настоящему приказу);
План первоочередных мероприятий по реализации Концепции управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации (приложение N 2 к настоящему приказу).
2. Статс-секретарю - заместителю Министра транспорта Российской Федерации, заместителям Министра транспорта Российской Федерации, директорам департаментов Министерства транспорта Российской Федерации, руководителю Федерального агентства воздушного транспорта, руководителю Федеральной службы по надзору в сфере транспорта:
руководствоваться положениями Концепции при осуществлении функций по выработке государственной политики, разработке и реализации мер государственного регулирования в сфере управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации;
во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти обеспечить реализацию Концепции.
3. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителя Министра транспорта Российской Федерации Б.М.Короля.
Министр
И.Левитин
Приложение N 1
к приказу Минтранса России
от 10 января 2007 года N 5
КОНЦЕПЦИЯ
управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов)
гражданской авиации
I. Общие положения
1. Настоящая Концепция разработана Минтрансом России во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 19 марта 2005 года N АЖ-П9-1204.
2. Методологической основой Концепции являются государственные приоритеты в административной, экономической и авиационной областях, изложенные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 год, Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Основах политики Российской Федерации в области авиационной деятельности на период до 2010 года, утвержденных Президентом Российской Федерации (от 3 февраля 2001 года N Пр-241), Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 мая 2005 года N 45.
К указанным государственным приоритетам относятся следующие:
нахождение в собственности Российской Федерации только того имущества, которое необходимо для исполнения публичных функций и полномочий на федеральном уровне;
передача в собственность субъектов Российской Федерации имущества, необходимого для выполнения публичных полномочий уровня власти субъектов Российской Федерации;
развитие транспортной инфраструктуры государства с использованием механизмов государственно-частного партнерства;
оптимизация сети аэропортов (аэродромов), в том числе международных, в части, касающейся их количества и расположения, с учетом геополитических интересов государства и экономической целесообразности;
создание унифицированной аэродромной сети, отвечающей единым требованиям и способной обеспечить потребности государственной и гражданской авиации в мирное и военное время;
повышение конкурентоспособности аэропортов Российской Федерации на рынке международных авиационных транзитных и трансферных перевозок и усиление позиций государства на мировом рынке транспортных услуг;
обновление и развитие основных фондов аэропортов и внедрение современных технологий аэропортового (аэродромного) обслуживания.
3. Предметом Концепции является государственное управление федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, предназначенным для обеспечения взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов, за исключением имущества аэродромов совместного базирования, а также имущества аэропортов (аэродромов), относящегося к объектам единой системы организации воздушного движения.
4. Проблемные вопросы государственного управления федеральным имуществом аэродромов совместного базирования, а также имуществом аэропортов (аэродромов), относящимся к объектам единой системы организации воздушного движения, требуют проведения специальных комплексных исследований, выходящих за рамки работы, связанной с подготовкой Концепции.
5. В рамках подготовки Концепции была проведена оценка состояния государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, а также проанализирован мировой опыт управления аэропортами гражданской авиации. Некоторые особенности государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в 1991-2004 годах и аспекты мирового опыта управления аэропортами гражданской авиации изложены соответственно в приложениях N 1 и 2 к настоящей Концепции.
6. Концепция устанавливает цели и задачи государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации на среднесрочную перспективу, а также соответствующие практические меры. Кроме того, в ней определены способы и механизмы привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.
II. Цели и задачи государственного управления федеральным
имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации на
среднесрочную перспективу
7. С учетом государственных приоритетов, являющихся методологической основой настоящей Концепции, а также результатов оценки состояния государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации в 1991-2004 годах и анализа мирового опыта управления аэропортами гражданской авиации правомерна постановка вопроса об уточнении целей и задач дальнейшего государственного управления федеральным имуществом гражданских аэропортов (аэродромов).
8. Основными целями государственного управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации на среднесрочную перспективу являются:
формирование условий для создания национальной аэропортовой сети, соответствующей международному принципу построения авиационных маршрутных сетей "hub and spoke network" ("звездообразная сеть");
создание условий для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в федеральное имущество аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.
9. Проблематика создания национальной аэропортовой сети включает в себя вопросы определения ее структуры и состава, правового и экономического обоснования целесообразного характера участия федерального уровня власти, уровня власти субъектов Российской Федерации и частного сектора экономики в управлении аэропортами (аэродромами) гражданской авиации, а также оптимизации существующих сетей и маршрутов перевозок российских авиационных компаний.
Вместе с тем уже на данном этапе постановки вопроса о создании национальной аэропортовой сети можно констатировать, что основу ее структуры должны составлять три группы аэропортов гражданской авиации: узловые или опорные; субузловые; местного значения или вспомогательные.
Основное функциональное предназначение группы узловых (опорных) аэропортов:
обслуживание международных транзитных и трансферных пассажиро- и грузопотоков, следующих через территорию Российской Федерации;
обеспечение стыковок международных авиалиний;
обеспечение стыковок между внутренними и международными авиалиниями;
обслуживание пассажиро- и грузопотоков, следующих из Российской Федерации за границу или прибывающих в Российскую Федерацию из-за границы;
обслуживание пассажиро- и грузопотоков внутренних авиалиний.
Основное функциональное предназначение группы субузловых аэропортов:
обслуживание пассажиро- и грузопотоков внутренних авиалиний;
обеспечение стыковок между внутренними и международными авиалиниями;
обслуживание пассажиро- и грузопотоков, вылетающих из Российской Федерации за границу или прибывающих в Российскую Федерацию из-за границы.
Основное функциональное предназначение группы аэропортов местного значения (вспомогательных):
обслуживание пассажиро- и грузопотоков межмуниципальных (местных) авиалиний;
обслуживание авиаперевозок, выполняемых в интересах отраслей экономики или по социальному назначению, а также авиации общего назначения;
обслуживание пассажиро- и грузопотоков внутренних авиалиний.
Определение аэропортов, которые войдут в группу узловых (опорных), должно осуществляться в первую очередь с учетом наличия (перспектив наличия) в аэропорту крупной базовой авиационной компании, а также его местоположения по отношению к основным воздушным трассам транзитных полетов над территорией Российской Федерации: азиатским, трансазиатским, транссибирским, трансполярным, кроссполярным, трансвосточным.
Период интенсивного развития (использования) указанных воздушных трасс начался во второй половине 90-х годов и продолжается в настоящее время. В отличие от воздушных трасс, проходящих над территориями Украины, Казахстана, Турции, а также над Тихим океаном, их использование дает максимальную временную и экономическую выгоду по решению задач авиационных перевозок между государствами Европейского Союза, Канады, США и странами Ближнего Востока, Среднего Востока, Юго-Восточной Азии, Австралии.
Основу группы субузловых аэропортов составят те аэропорты, которые будут выполнять преимущественно роль пунктов концентрации внутрирегиональных и межрегиональных потоков по отношению к аэропортам группы узловых (опорных).
Группа аэропортов местного значения (вспомогательных) будет представлена аэропортами, объемы ежегодных авиационных перевозок каждого из которых не превышают 50 тысяч человек.
10. В части создания условий для привлечения инвестиций организаций частного сектора экономики в управление федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации необходимо отметить следующее.
Изучение практики управления федеральным имуществом аэропортов (аэродромов) гражданской авиации показывает, что состояние соответствующих объектов требует значительных инвестиций. Вместе с тем возможности государства осуществлять бюджетное финансирование работ по капитальному ремонту и развитию аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации, износ которой оценивается на уровне 80%, ограничены.
В этих условиях отмечаются факты финансирования капитального ремонта и развития федеральной составляющей аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации со стороны частных компаний - операторов из собственных средств. Однако такие случаи единичны.
В период 1991-2004 годов основной объем частных инвестиций привлечен для развития всего четырех аэропортов ("Домодедово" (г.Москва), "Пашковский" (г.Краснодар), "Кольцово" (г.Екатеринбург), "Алыкель" (г.Норильск).
11. Низкая инвестиционная привлекательность федерального имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации для организаций частного сектора экономики обусловлена прежде всего следующими нормативными правовыми барьерами:
законодательные ограничения на приватизацию федерального имущества аэродромов гражданской авиации;
законодательное определение имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации как объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности;
отставание развития земельного законодательства Российской Федерации в части правового регулирования вопросов изъятия и предоставления земель для нужд Российской Федерации, в том числе для целей строительства (развития) аэропортов (аэродромов) гражданской авиации.
Кроме того, низкая инвестиционная привлекательность имущества аэропортов (аэродромов) гражданской авиации обусловлена несовершенством существующего порядка государственного тарифного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере услуг аэропортов.
Отсутствие основ ценообразования в данной области и методологии расчета ставок аэропортовых сборов с учетом экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли, включающей принципы расчета размера задействованного капитала и ставки нормативной рентабельности, не всегда позволяет учесть инвестиции при установлении ставок аэропортовых сборов.
12. Для формирования условий, позволяющих приступить к созданию национальной аэропортовой сети, соответствующей международному принципу построения авиационных маршрутных сетей "hub and spoke network", необходимо решить следующие основные задачи:
провести комплексное исследование проблемных вопросов создания национальной аэропортовой сети;
завершить реструктуризацию аэропортовой сети гражданской авиации Российской Федерации;
оптимизировать сеть и маршруты перевозок российских авиакомпаний.
В ходе решения первой задачи предполагается:
определить пообъектный состав группы узловых (опорных) аэропортов, группы субузловых аэропортов и группы аэропортов местного значения (вспомогательных);
обосновать целесообразное структурирование сети и маршрутов авиационных перевозок с учетом функционального предназначения групп аэропортов гражданской авиации, определенных настоящей Концепцией, и необходимости установления оптимальных связей между аэропортами как одной группы, так и разных групп, а также взаимоувязки маршрутов перевозок воздушным транспортом с маршрутами перевозок другими видами транспорта (интермодальные перевозки);
определить пообъектный перечень аэропортов (аэродромов) гражданской авиации, необходимых для исполнения публичных функций и полномочий на федеральном уровне, подлежащих передаче в собственность субъектов Российской Федерации и отчуждению из государственной собственности (передаче в частный сектор экономики на возмездной основе);
обосновать по каждому аэропорту (аэродрому) гражданской авиации, необходимому для исполнения публичных функций и полномочий на федеральном уровне, оптимальный характер (направленность) его дальнейшего развития, требуемые объемы и оптимальные механизмы привлечения соответствующих инвестиций организаций частного сектора экономики, а также выработать аналогичные рекомендации в отношении аэропортов (аэродромов), передаваемых в собственность субъектов Российской Федерации.
Решение второй задачи предполагает:
сохранение в сфере непосредственного управления Российской Федерации имущества (имущественных комплексов) аэропортовой инфраструктуры гражданской авиации, связанного с обеспечением стратегических интересов Российской Федерации в области обороноспособности и безопасности государства, а также с выполнением работ и оказанием услуг, которые в соответствии с федеральными законами отнесены к публичным функциям и полномочиям органов государственной власти федерального уровня;
