Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
от 7 марта 2006 года N 0100/2473-06-32
О разъяснении отдельных положений действующего законодательства
В связи с поступающими запросами относительно неоднозначного трактования отдельных положений действующего законодательства по вопросам, относящимся к компетенции Роспотребнадзора, а также в целях формирования единой правоприменительной практики Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека считает необходимым довести до сведения территориальных управлений нижеследующие разъяснения.
Вопрос 1. О соотношении отдельных положений Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ) и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
Учитывая, что Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ был принят до введения в действие нового КоАП РФ, его нормы, относящиеся к вопросам выявления и устранения соответствующих нарушений законодательства (в частности, содержащиеся в п.3 ст.9) не должны и не могут противоречить КоАП РФ, имеющему большую юридическую силу.
В этой связи обращаем Ваше внимание на тот факт, что согласно ст.1.5 КоАП РФ, закрепляющей принцип презумпции невиновности, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном этим же Кодексом (формы вины указаны в ст.2.2 КоАП РФ), и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.
При этом в любом случае выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч.2 ст.26.2 КоАП РФ.
Указанное означает, что выдача предписания об устранении выявленных нарушений (на основании положений п.3 ст.9 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ) должностным лицом, составившим по результатам мероприятия по контролю протокол об административном правонарушении, противоречит вышеназванным нормам КоАП РФ, поскольку как таковое подтверждение (установление) виновного факта нарушения и, следовательно, определение оснований для возложения на соответствующее лицо тех или иных обязанностей по устранению этих нарушений (причин, способствовавших его совершению) может быть осуществлено только должностным лицом (судьей), рассмотревшим дело об административном правонарушении, и в установленном порядке вынесшем необходимое на этот счет постановление (ст.29.10 КоАП РФ) и представление (ст.29.13 КоАП РФ).
Более того, поскольку предписание, которое само по себе следует рассматривать как индивидуальный ненормативный акт, вынесенный в случаях и в порядке, установленных законодательством, уполномоченным на то государственным органом, не является институциональным документом, в основе вынесения которого лежали бы нормы процессуального права, закрепленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, его выдача по формальным основаниям каким бы то ни было должностным лицом Роспотребнадзора никак не должна иметь целью устранение выявленного административного правонарушения.
К числу других подобного рода правовых коллизий следует отнести и вопрос, связанный с оформлением отбора образцов (проб) продукции.
Так, согласно ст.26.5 КоАП РФ должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, в случае реализации им в этой связи соответствующего права, о взятии проб и образцов товаров обязан составить протокол, предусмотренный ст.27.10 КоАП РФ, т.е. применить в установленном порядке меру обеспечения производства по делу об административном правонарушении (ст.27.1 КоАП РФ).
Между тем соответствующими положениями Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ, закрепленными, в частности, абз.5 ст.8 и п.1 ст.9, предусмотрено составление акта об отборе образцов (проб) продукции.
Принимая во внимание в этой связи положения ст.26.2 КоАП РФ, в том числе установленные частью 3, не допускающей использование по делу об административном правонарушении доказательств, полученных с нарушением закона, формальное несоблюдение в вышеуказанной части требований КоАП РФ может приводить к тому, что результаты исследований и экспертиз, проведенных на основе актов, а не протоколов отбора образцов (проб) продукции, будет необходимо исключать из числа доказательств по делу об административном правонарушении.
Вопрос 2. О позиции Роспотребнадзора по вопросу отказа отдельными органами местного самоуправления от функций по осуществлению защиты прав потребителей на муниципальном уровне.
Принимая во внимание соответствующие положения ч.2 ст.14, ч.3 ст.15, ч.2 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Роспотребнадзор считает, что правомочия, содержащиеся в ст.44 Закона РФ "О защите прав потребителей", как относящиеся к вопросам, законодательно не исключенным из компетенции органов местного самоуправления, должны продолжать реализовываться ими в добровольном порядке при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.
При этом следует отметить, что вопрос о необходимости сохранения осуществления защиты прав потребителей на муниципальном уровне начиная с 1996 года ставился не один раз еще федеральным антимонопольным органом (в лице ГАК, а затем МАП РФ). И связано это было с введением в действие Федерального закона от 09.01.96 N 2-ФЗ, принявшего новую редакцию Закона РФ "О защите прав потребителей", согласно которой (ст.44) функция по защите прав потребителей на муниципальном уровне была законодательно закреплена в качестве права органов местного самоуправления, а не их безусловной обязанности.
Последние редакционные изменения указанной статьи, приведшие к исключению из нее ранее закрепленных за органами местного самоуправления контрольно-надзорных полномочий (допускавших, в частности, в случаях выявления продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг), не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией, или с просроченными сроками годности, или без сроков годности, если установление этих сроков обязательно, возможность приостановления продажи таких товаров (выполнения работ, оказания услуг) до предоставления информации или прекращения продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг), как известно, были обусловлены принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
Однако согласно преамбуле названного законодательного акта его нормы не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина, а муниципальные образования должны реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования.
Применительно к муниципальной составляющей национальной системы защиты прав потребителей это означает, что ранее достигнутый органами местного самоуправления уровень соответствующей работы, несмотря на произошедшее перераспределение контрольно-надзорных функций в системе органов государственной (федеральной, региональной) и муниципальной власти, должен быть, как минимум, сохранен.
С учетом изложенного Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека надеется на то, что практическая реализация органами местного самоуправления функций по защите прав потребителей в рамках ст.44 Закона РФ "О защите прав потребителей" будет продолжаться и впредь, поскольку в сочетании с полномочиями, реализуемыми территориальным управлением Роспотребнадзора, это позволит добиваться более действенных результатов, связанных с обеспечением гражданам соответствующих гарантий их прав, установленных названным законодательным актом.
Вопрос 3. О реализации потребителем своего права на выбор требований в отношении товара ненадлежащего качества в досудебном и судебном порядке.
Прежде всего, необходимо иметь в виду, что согласно п.1 ст.18 Закона РФ "О защите прав потребителей" потребитель, которому был продан товар ненадлежащего качества, т.е. с недостатками, не оговоренными продавцом в установленном порядке (см. последний абзац п.2 ст.10 Закона РФ "О защите прав потребителей"), вправе по своему выбору предъявить продавцу любое требование из числа предусмотренных указанной правовой нормой. При этом в случае невыполнения требований потребителя в сроки, предусмотренные статьями 20-22 данного Закона (включая требование о замене товара - ст.21 Закона), потребитель вправе, причем также по своему выбору, предъявить иные требования, установленные статьей 18 (см. п.2 ст.23 Закона РФ "О защите прав потребителей"), т.е. среди прочего - отказаться от исполнения договора купли-продажи и потребовать возврата уплаченной за товар денежной суммы.
В контексте соответствующих положений п.2 ст.1 Гражданского кодекса Российской Федерации указанное право, приобретаемое и осуществляемое потребителями в силу Закона, на практике реализуется ими исключительно своей волей и в своем интересе и само по себе никак не ограничено какими-либо корреспондирующимися нормами материального или процессуального права.
В этой связи беспрепятственное осуществление гражданами - потребителями этого права возможно как в досудебном, так и в судебном порядке - в рамках гражданского судопроизводства, в том числе - при принятии истцом решения об изменении основания или предмета иска в соответствии с частью 1 ст.39 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ).
С учетом изложенного встречающаяся на практике позиция ответчика о том, что при изменении иска новое требование потребителя якобы предъявляется истцом суду, по мнению Роспотребнадзора, противоречит соответствующим нормам гражданского процессуального права, т.к. согласно части 1 ст.38 ГПК РФ сторонами в гражданском судопроизводстве являются истец и ответчик.
Вопрос 4. О применении п.п.1.6 и 2.7 Правил предоставления коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.94 N 1099.
Правила предоставления коммунальных услуг, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.94 N 1099, пункты 1.6 и 2.7 которых допускают участие со стороны органов местного самоуправления соответствующее нормотворчество по вопросам определения порядка оформления отклонений коммунальных услуг от установленных нормативных показателей и снижения их оплаты, в настоящее время должны и могут применяться лишь постольку, поскольку они не противоречат положениям действующего федерального законодательства.
Между тем, уже с введением в действие Федерального закона от 6 мая 2003 года N 52-ФЗ, в силу соответствующих положений части 4 статьи 15 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" установление основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства и ежегодных федеральных стандартов оплаты жилья и коммунальных услуг, утверждение правил содержания, ремонта жилья и оказания коммунальных услуг в жилых помещениях, стандартов качества содержания, ремонта жилья и объема оказания коммунальных услуг, методик перерасчета оплаты жилья и коммунальных услуг при оказании услуг в объеме меньше установленного и (или) ненадлежащего качества, стало являться исключительной компетенцией Правительства Российской Федерации.
Об этом же говорит и п.17 Правил оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года N 392.
Более того, исключительная компетенция Правительства Российской Федерации в определении единого порядка изменения размера платы за коммунальные услуги при их предоставлении ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, в настоящее время закреплена частью 4 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, который к тому же в статье 14 определяет исчерпывающую компетенцию в области жилищных отношений органов местного самоуправления.
В этой связи доводим до dашего сведения, что в настоящее время Министерством регионального развития Российской Федерации подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил предоставления коммунальных услуг гражданам" (взамен ныне действующих Правил предоставления коммунальных услуг), в соответствии с которым и будет осуществляться нормативно-правовое регулирование всех вышеназванных вопросов.
Вопрос 5. О соотношении норм гражданского законодательства и законодательства о гражданском судопроизводстве в вопросе о назначении и проведении судебной экспертизы.
В случае разрешения спора с участием потребителя в рамках гражданского судопроизводства, сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения сторон, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения дела, определяются в порядке, закрепленном соответствующими положениями ГПК РФ.
Эти сведения, являющиеся доказательствами по делу, могут быть получены из объяснений сторон и третьих лиц, показаний свидетелей, письменных и вещественных доказательств, аудио- и видеозаписей, заключений экспертов.
Каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом. При этом суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.
Доказательства представляются сторонами и другими лицами, участвующими в деле. В случае, если представление необходимых доказательств для этих лиц затруднительно, суд по их ходатайству оказывает содействие в собирании и истребовании доказательств.
При этом следует иметь в виду, что согласно ст.67 ГПК РФ суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, и никакие доказательства не имеют для него заранее установленной силы.
При возникновении в процессе рассмотрения дела вопросов, требующих специальных знаний в различных областях науки, техники и т.д., суд назначает экспертизу, проведение которой может быть поручено судебно-экспертному учреждению, конкретному эксперту или нескольким экспертам (ст.79 ГПК РФ).
Каждая из сторон и другие лица, участвующие в деле, вправе представить суду вопросы, подлежащие разрешению при проведении экспертизы. Окончательный круг вопросов, по которым требуется заключение эксперта, определяется судом. Отклонение предложенных вопросов суд обязан мотивировать.
Стороны, другие лица, участвующие в деле, имеют право просить суд назначить проведение экспертизы в конкретном судебно-экспертном учреждении или поручить ее конкретному эксперту; заявлять отвод эксперту; формулировать вопросы для эксперта; знакомиться с определением суда о назначении экспертизы и со сформулированными в нем вопросами; знакомиться с заключением эксперта; ходатайствовать перед судом о назначении повторной, дополнительной, комплексной или комиссионной экспертизы.
При уклонении стороны от участия в экспертизе, непредставлении экспертам необходимых материалов и документов для исследования и в иных случаях, если по обстоятельствам дела и без участия этой стороны экспертизу провести невозможно, суд в зависимости от того, какая сторона уклоняется от экспертизы, а также какое для нее она имеет значение, вправе признать факт, для выяснения которого экспертиза была назначена, установленным или опровергнутым.
О назначении экспертизы суд выносит определение в порядке, установленном ст.80 ГПК РФ.
Согласно Федеральному закону от 31.05.2001 N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 31.05.2001 N 73-ФЗ) государственная судебно-экспертная деятельность осуществляется в процессе судопроизводства государственными судебно-экспертными учреждениями и государственными судебными экспертами и состоит в организации и производстве судебной экспертизы.
Согласно преамбуле указанного законодательного акта названный Федеральный закон определяет правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве.
При этом в качестве основной и единственной задачи государственной судебно-экспертной деятельности определено оказание содействия судам, судьям, органам дознания, лицам, производящим дознание, следователям и прокурорам в установлении обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу, посредством разрешения вопросов, требующих специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла (ст.2 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ).
Указанное означает, что правовую основу государственной судебно-экспертной деятельности (с учетом соответствующих положений ст.3 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ) определяют исключительно нормы законодательства о гражданском судопроизводстве, а не нормы гражданского законодательства (исходя из смысла ст.ст.1-3 Гражданского кодекса Российской Федерации).
В этой связи отношения потребителя как стороны по делу с судебно-экспертными учреждениями Минюста Российской Федерации не носят характера гражданско-правовой сделки, в основе которой среди прочего должны лежать принципы свободы договора и осуществления гражданских прав сторонами соответствующего обязательства своей волей и в своем интересе (п.2 ст.1 ГК РФ), так как основанием их возникновения служит определение суда (ст.19 Федерального закона от 31.05.2001 N 73-ФЗ), являющееся судебным постановлением суда первой инстанции, которым дело не разрешается по существу (ст.224 ГПК РФ).
По этой причине отношения потребителей с вышеназванными учреждениями (применительно к случаю оплаты ими работы эксперта) не могут регулироваться ни положениями ГК РФ о бытовом подряде, ни Законом РФ "О защите прав потребителей", ни тем более ст.426 ГК РФ, поскольку названные экспертные организации, будучи государственными учреждениями, по определению не являются коммерческими организациями и не заключают публичных договоров.
Вопрос 6. О соотношении Закона РФ "О защите прав потребителей" с Федеральным законом от 01.06.95 N 86-ФЗ "О государственных долговых товарных обязательствах" и Федеральным законом от 10.05.95 N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации".
Отношения, регулируемые законодательством о защите прав потребителей, могут возникать из возмездных гражданско-правовых договоров на приобретение товаров, выполнение работ, оказание услуг, в основе которых так или иначе будет лежать обязательство, понятие которого, основания возникновения и порядок исполнения закреплены в соответствующих положениях Общей части обязательственного права Гражданского кодекса Российской Федерации.
Между тем согласно ст.1 Федерального закона от 01.06.95 N 86-ФЗ государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков "Урожай-90", целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции признаны внутренним государственным долгом Российской Федерации.
В этой связи, обязанной стороной по отношению к соответствующим гражданам (как и в случаях с вкладами населения, помещенными в Сбербанк до 20 июня 1991 года, предусмотренных Федеральным законом от 10.05.95 N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации") выступает Российская Федерация, поскольку необходимые средства для компенсационных выплат выделяет федеральный бюджет.
Указанное обстоятельство делает невозможным определение Российской Федерации в качестве субъекта правоотношений, регулируемых законодательством о защите прав потребителей, поскольку государство не подпадает под понятия "продавец", "исполнитель", "изготовитель", приведенные в преамбуле Закона РФ "О защите прав потребителей".
