ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект федерального закона N 115259-4 "О противодействии терроризму",
внесенный депутатами Государственной Думы Б.В.Грызловым, В.А.Васильевым
и др., членами Совета Федерации В.А.Озеровым, В.Д.Ключенком и др.
В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации рассмотрен представленный проект федерального закона.
Законопроект направлен на совершенствование правовых основ противодействия терроризму с учетом накопленного в этой сфере опыта и норм международного права. В этой связи концепция и основные положения проекта закона заслуживают поддержки.
Вместе с тем по проекту имеются замечания.
Не вполне обоснованно в определении понятия "терроризм" (пункт 1 статьи 3 проекта) акцент сделан на то, что терроризм направлен на удовлетворение "социально-политических" требований террористов, поскольку целью терроризма является оказание воздействия на принятие органами государственной власти любых решений.
Кроме того, при доработке определения данного понятия следует учитывать, что оно будет базовым не только для данного законопроекта, но и для всего законодательства Российской Федерации, так или иначе связанного с противодействием терроризму. При этом необходимо отметить, что, например, статья 205 Уголовного кодекса Российской Федерации содержит иную законодательную интерпретацию рассматриваемого понятия.
Подпунктом "е" пункта 2 статьи 3 проекта установлено, что террористической является деятельность, в том числе включающая пропаганду идей терроризма. Полагаем, что террористической деятельностью должна признаваться не пропаганда идей, а публичные призывы к осуществлению такой деятельности. Аналогичное замечание относится и к пункту 1 части 1 статьи 11 проекта.
Требует доработки положение, закрепленное в пункте 5 статьи 3 проекта, согласно которому преступлениями террористического характера могут являться иные, помимо предусмотренных статьями 205-206, 208, 211, 277 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, преступления, совершение которых способствовало достижению террористических целей. В данном случае более предпочтительной представляется формулировка, содержащаяся в действующем Федеральном законе "О борьбе с терроризмом", согласно которой к преступлениям террористического характера могут быть отнесены преступления, совершенные в террористических целях (а не способствовавшие достижению таких целей).
Нуждается в корректировке и ряд других определений, изложенных в статье 3 законопроекта, на предмет их согласованности не только между собой, но и с другими нормами проекта, а также внесения ясности в понятийный аппарат в целях устранения имеющихся неточностей. В частности, определения, указанные в пунктах 10, 11 и 12, требуют взаимной увязки. Принимая во внимание положения пунктов 7 и 8 статьи 3 проекта, в соответствии с которыми понятие "террористическая группа" отличается от понятия "террористическая организация", представляется целесообразным в подпункт "а" пункта 3 статьи 3 внести соответствующие изменения. Пункт 17 статьи 3 проекта следует привести в соответствие с частью 2 статьи 21 проекта в части однозначного определения территории на которой может вводиться режим террористической опасности.
Основные положения главы 2 проекта необходимо доработать с учетом положений Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в части, касающейся разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Части 2 и 4 статьи 5 проекта необходимо скорректировать, исходя из того, что компетенция Правительства Российской Федерации и Федеральной антитеррористической комиссии должна быть четко разграничена.
В части 3 статьи 5 проекта закрепляется норма, согласно которой высший орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляет противодействие терроризму на территории субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствии с пунктом 10 статьи 3 проекта противодействие терроризму включает в себя, в том числе и борьбу с терроризмом, которая в соответствии с пунктом 12 статьи 3 проекта осуществляется исключительно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Согласно пункту 3 части 3 статьи 6 проекта к полномочиям Федеральной антитеррористической комиссии относится, в том числе и организация подготовки к пресечению террористической акции, проведению контртеррористической операции на федеральном уровне. При этом следует учитывать, что в соответствии с пунктом 14 статьи 3 проекта контртеррористическая операция представляет собой комплекс определенных мер, направленных на пресечение террористической акции, в связи с чем, выделение самостоятельной функции Федеральной террористической комиссии - организация подготовки к пресечению террористической акции не обосновано, так как эта деятельность осуществляется в рамках проведения контртеррористической операции. Кроме того, в законопроекте не раскрывается употребляемое в указанной норме понятие "контртеррористическая операция на федеральном уровне".
Положения части 4 статьи 7, регламентирующие преобразование Федеральной антитеррористической комиссии в оперативный штаб по осуществлению режима террористической опасности или по управлению контртеррористической операцией, не соответствуют предмету правового регулирования данной статьи.
Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 7 проекта, региональную антитеррористическую комиссию возглавляет руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В тоже время в соответствии с частью 4 данной статьи, с момента введения режима террористической опасности и (или) контртеррористической операции указанная комиссия начинает выполнять функции оперативного штаба, руководителем которого является представитель территориального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. В связи с этим не ясно как будут дифференцированы полномочия указанных должностных лиц. Следует также обратить внимание на то обстоятельство, что по смыслу указанной нормы функции оперативного штаба в определенных обстоятельствах должна будет выполнять и Федеральная антитеррористическая комиссия (возглавляет которую Председатель Правительства Российской Федерации). При этом руководство данным штабом опять же возлагается на представителя территориального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
В соответствии с частью 2 статьи 8 проекта федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел и его территориальные органы осуществляют противодействие терроризму. Однако исходя из норм пункта 2 части 7 и части 8 статьи 5, рассмотренных во взаимосвязи, следует, что федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел осуществляет исключительно борьбу с терроризмом, в связи с чем положения части 2 статьи 8 проекта нуждаются в соответствующей корректировке.
Излишне детализированными и неоправданно усложненными представляются содержащиеся в главе 3 законопроекта нормы, касающиеся определения организационных мер противодействия терроризму. Полагаем, что конструкция данной главы (статьями которой определяются мероприятия общего противодействия терроризму, основные меры общего противодействия терроризму, операции и мероприятия по борьбе с терроризмом, меры, осуществляемые в целях борьбы с терроризмом) в целях упрощения восприятия содержащихся в ней положений (прежде всего для адекватного осуществления правоприменительной деятельности) требует доработки. Кроме того, следует отметить, что отдельные нормы указанной главы не несут самостоятельной смысловой нагрузки (положения статьи 9 фактически охватываются положениями статьи 10 проекта).
В части 4 статьи 17 проекта следует ограничить основания применения оружия и боевой техники в отношении воздушных, морских, речных судов и других транспортных средств с пассажирами случаями, когда опасность непосредственно угрожает исключительно жизни иных лиц.
В случае принятия решения о введении режима террористической опасности (статья 21 проекта), наряду с субъектами, осуществляющими борьбу с терроризмом, и субъектами, осуществляющими общее противодействие терроризму, целесообразно предусмотреть положение, предусматривающее обязательность незамедлительного уведомления органов прокуратуры Российской Федерации.
Также следует отметить, что меры и временные ограничения, предусмотренные при введении режима контртеррористической операции, такие как запрет в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан (пункт 12 части 2 статьи 22 проекта), запрет или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (пункт 19 части 2 статьи 22 проекта) и ряд других, исходя из положений Конституции Российской Федерации (статьи 27, 31 и 56), могут осуществляться исключительно в условиях чрезвычайного положения и только в соответствии с Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении".
В соответствии с частью 2 статьи 56 Конституции Российской Федерации чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. В связи с этим, закрепление в проекте положений, предусмотренных статьей 23 (фактически закрепляющей основания для введения чрезвычайного положения), не обосновано.
Статья 29 проекта, устанавливающая порядок и условия информирования населения об обстоятельствах, связанных с террористической акцией, нуждается в существенной корректировке, поскольку в предложенной редакции нормы данной статьи противоречат концептуальным положениям Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации".
Норма, предусматривающая невозможность признания членов семей террористов и лиц, находящихся на их иждивении, пострадавшими в результате террористической акции (часть 3 статьи 31) фактически означает установление коллективной ответственности, что не соответствует Конституции Российской Федерации, а также общим принципам гражданского законодательства.
В статье 35 проекта закона следует предусмотреть норму, прямо указывающую на возможность освобождения от ответственности лиц, участвующих в проведении контртеррористической операции, за вред, вынужденно причиненный ими при проведении таких операций.
Статья 38 проекта носит декларативный характер. При этом часть 2 данной статьи не в полной мере соответствует статье 1 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 40 проекта федеральными законами могут устанавливаться особенности уголовного судопроизводства по делам о террористической деятельности. Данное положение вступает в противоречие с частью 1 статьи 1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, установившей, что порядок уголовного судопроизводства на территории Российской Федерации устанавливается данным Кодексом.
Помимо изложенного, необходимо отметить, что в финансово-экономическом обосновании отсутствуют расчеты, связанные с источниками покрытия расходов федерального бюджета и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, предусмотренных соответствующими статьями законопроекта (при этом в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2005 год" предусмотренные законопроектом расходы также не учтены), в связи с чем данный вопрос нуждается в дополнительной проработке.