Федеральный закон "О борьбе с терроризмом" со времени его принятия 25 июля 1998 г. неоднократно подвергался корректировке. За истекшее время в стране и в мире произошли события, существенно повлиявшие на оценки угроз, содержание и тактику противодействия терроризму. В рамках международных организаций принят ряд конвенций, которые возложили на страны-участники обязательства по приведению в соответствие с нормами международного права национальных законодательных актов, направленных на борьбу с терроризмом.
Нарастание террористической опасности на территории Российской Федерации, масштабы последствий терактов, совершенных на территории России в последнее десятилетие прошлого века и в течение первых лет текущего столетия, активная интервенция международных террористических организаций на территорию России путем финансовой помощи, поставок оружия, наемников и боевиков из числа радикальных исламистских групп, а также практика борьбы с терроризмом в Российской Федерации со всей очевидностью показали необходимость пересмотра целого ряда норм отечественного законодательства в области противодействия терроризму с целью приведения их в соответствие с современными реалиями.
Предлагаемый законопроект разработан в целях совершенствования правовых основ противодействия терроризму во всех его проявлениях и формах в контексте выполнения Российской Федерацией резолюций Совета Безопасности и ратифицированных соответствующих международных конвенций, улучшения практики международного взаимодействия.
Разработчиками использован концептуальный подход законодательного обеспечения антитеррористической деятельности, рекомендованный модельным законом "О борьбе с терроризмом", принятым в апреле 2004 года Межпарламентской ассамблеей Содружества Независимых Государств. В частности, большинство положений, относящихся к понятийному аппарату, система принципов борьбы с терроризмом, модель государственной системы противодействия терроризму, правовое регулирование подготовки и проведения контртеррористической операции и некоторые другие - соотносятся с нормами упомянутого модельного закона. Вместе с тем, особенности криминальной ситуации в России, обусловленные высокой вероятностью усиления террористической активности, аналитическое осмысление приобретенного опыта (как позитивного, так и отрицательного) в пресечении террористических акций, последние разработки отечественной криминологии, науки уголовного права, административного права обусловили необходимость учета специфики складывающихся реалий при разработке нового законопроекта. Этим объясняется и отличие в наименовании закона: "О противодействии терроризму". Такое название в большей степени соответствует тому, чту именно является основой современной политики государства в сфере пресечения террористических устремлений на самых разных стадиях. Термин "борьба" в смысловом отношении более узкое понятие и скорее отражает действия специальных служб, непосредственно направленные на прекращение террористических акций, и в малой степени направляет на решение вопросов предупреждения терроризма.
Предлагаемый термин "противодействие" более широк и охватывает не только действия специальных служб и правоохранительных органов, но и действия других органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан, направленные, в том числе, и на предупреждение терроризма. Кроме того, данная формулировка позволит сблизить в правовом отношении настоящий закон и недавно принятый Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности". С одной стороны это поможет законодателю рассматривать их в одном ключе, с другой стороны, правоприменителю будет легче классифицировать для себя вопросы противодействия этим смежным явлениям.
В проекте Федерального закона, по сравнению с действующим Федеральным законом "О борьбе с терроризмом", по-новому определены принципы, понятия, организационные и координационные механизмы противодействия терроризму. Большое внимание уделено разработке самого понятия "терроризм". Данное в проекте определение отражает тенденции международного права и единство мнений по поводу дефиниций, выраженное в итоговых документах международных дискуссий, конференций, семинаров, "круглых столов". В нем исключены так называемые "корыстные цели", и отражено, что терроризм - явление политическое.
В данном законопроекте по-новому отражена роль Федеральной антитеррористической комиссии. Помимо существующих направлений деятельности, таких как выработка основ государственной политики в области противодействия терроризму, на него возложены задачи по организации в "мирное время" мероприятий по вопросам антитеррористической защиты объектов, формирование и реализация программ противодействия терроризму, планирование сил и средств, и проведение учений.
В проект закона впервые включены вопросы деятельности региональных антитеррористических комиссий, их статуса и функций.
Субъекты противодействия терроризму классифицированы иначе, чем в действующем Федеральном законе. Скорректированы полномочия субъектов борьбы с терроризмом, устранена возможность двоякого токования их компетенции. В частности, Федеральная служба безопасности Российской Федерации безальтернативно определена в качестве основного субъекта по проведению мероприятий по пресечению террористической деятельности, в то время как Министерство внутренних дел Российской Федерации не обозначено в качестве органа, руководящего контртеррористической операцией, что напрямую вытекает из определенного в данном законопроекте понятия терроризма.
Более четко разграничены полномочия других субъектов противодействия терроризму, как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан. Предлагается, исходя из круга решаемых ими задач, закрепить в законе их конкретные обязанности в сфере противодействия терроризму. В частности - проводить мероприятия по реализации планов и программ противодействия терроризму, обеспечивать антитеррористическую защиту принадлежащих им объектов, выделять по требованию руководителя оперативного штаба и передавать в его подчинение необходимые для проведения контртеррористической операции силы и средства и др.
Одной из важных новелл данного законопроекта является глава, посвященная введению понятия режима террористической опасности, что позволит повысить эффективность предупредительных мер, направленных на предотвращение террористических акций, сведения о подготовке которых становятся известными федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим борьбу с терроризмом.
Кроме того, в законопроекте впервые конкретизированы полномочия федерального органа исполнительной власти в области обороны, прописан конкретный правовой механизм, позволяющий привлекать Вооруженные Силы Российской Федерации для пресечения террористических акций, в том числе с наделением их правом на применение оружия и боевой техники. Тем самым устраняется правовой пробел и решается давно назревшая проблема, связанная с правомерностью привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации для участия в проведении контртеррористической операции.
Глава законопроекта "Контртеррористическая операция" переработана с учетом полученного опыта и реальных условий проведения контртеррористических операций, а также в целях формирования наиболее эффективного механизма пресечения террористических акций и минимизации их последствий.
Данная глава дополнена новой статьей "Условия проведения контртеррористической операции", в которой, в частности, определено, кто принимает решение о проведении контртеррористической операции. В зависимости от масштабов террористической угрозы решение о её проведении на территории нескольких субъектов Российской Федерации принимает руководитель Федеральной антитеррористической комиссии - Председатель Правительства Российской Федерации, который информирует Президента Российской Федерации о начале контртеррористической операции. Его же решением создается оперативный штаб, возглавляемый представителем Федеральной службы безопасности Российской Федерации. В случаях, когда принятие решения о проведении контртеррористической операции требуется незамедлительно, такое право предоставлено руководителю федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации.
Данный вариант начала контртеррористической операции предложен, исходя из необходимости четкого отделения такого рода операций от оперативно-розыскных мероприятий, проводимых в случаях совершения преступлений, сходных по составу, но не имеющих террористической направленности (совершение взрыва, умышленный поджог, захват заложников и т.п.). В отличие от оперативно-розыскных мероприятий, контртеррористическая операция проводится с широкомасштабным задействованием сил и средств различных федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов противодействия терроризму.
В предложенном законопроекте более четко обозначена структура и компетенция оперативного штаба, руководителя оперативного штаба, определены силы и средства для проведения контртеррористической операции, а также определено, что единое управление силами и средствами осуществляет руководитель оперативного штаба по управлению контртеррористической операции на условиях единоначалия и невмешательства кого-либо в его сферу ответственности.
Кроме того, предполагается, что распоряжением руководителя оперативного штаба по управлению контртеррористической операцией в зоне контртеррористической операции может предусматриваться введение мер и временных ограничений. Перечисленные меры - оптимально необходимые как для обеспечения правопорядка, безопасности и защиты населения при проведении контртеррористической операции, так и для создания необходимых условий эффективной работы оперативного штаба, деятельности привлекаемых сил и средств и минимизации вреда.
Существенно расширена статья "Информирование общественности об обстоятельствах, связанных с террористической акцией". В ней определены условия деятельности представителей средств массовой информации, при которых не должны ставиться под угрозу жизнь и здоровье мирных граждан, деятельность оперативного штаба, а также безопасность самих работников средств массовой информации.
Корректировке подверглись и статьи, касающиеся вопросов социальной защиты и возмещения вреда лицам, участвующим в проведении контртеррористической операции и лицам, пострадавшим в результате террористической акции.