Проект

НАЛОГОВЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КЛАССИФИКАЦИЯ НАЛОГОВ

Пояснительная записка
к Налоговому кодексу Российской Федерации

1. Историческая справка

Концепция налоговой реформы в Российской Федерации была предложена в 1992 году. Первого июля 1994 года в Государственную Думу Российской Федерации был представлен проект Налогового кодекса Российской Федерации, разработанный на основе предложенной концепции.

Настоящая редакция Кодекса, учитывающая (в первую очередь) изменения в гражданском законодательстве, арбитражную и аудиторскую практику, а также обсуждение проекта Кодекса в Государственной Думе 5 марта 1998 года, подготовлена 13 марта 1998 года.

2. Классификация налогов

Для методически корректного изложения налоговых проблем необходимо, в первую очередь, предложить конструктивную систему классификации. Только в этом случае возможно построение не эклектичной и во многом случайной, а эффективной системы налогообложения, содействующей росту экономического потенциала страны.

При классификации налогов предлагается исходить из структуры взаимосвязей между государством и налогоплательщиком при ведении последним его хозяйственной деятельности.

Во-первых, необходимо отметить такой классифицирующий признак, как участие хозяйствующего субъекта в природопользовании (добыча полезных ископаемых, потребление воды, лесо- и землепользование, загрязнение окружающей среды и др.). Россия располагает богатейшим природным потенциалом, и на государственном уровне крайне необходимо противодействовать расхищению и загрязнению природной среды. Наиболее эффективным инструментом такого регулирования, вне всякого сомнения, является организация оптимальной системы экономического управления природопользованием (например, в виде рентных платежей, штрафных санкций, пени и др.). Это столь важный и специальный вопрос, что организация природопользования должна быть выделена в отдельное законодательное производство, регулируемое Кодексом законов о природопользовании. Естественно, что для эффективной реализации этой крупнейшей национальной программы должна быть создана и самостоятельная служба, которая была бы в ответе за великое достояние России - ее природу, обеспечивая надзор за природопользованием и сбором соответствующих платежей.

Во-вторых, в основу классифицирующего признака можно положить взаимодействие государства с хозяйствующим субъектом при ведении им внешнеэкономической деятельности. Достаточно устоявшимся стал механизм регулирования взаимоотношений российских предприятий с иностранными партнерами через таможенные пошлины. Ныне действующий Кодекс, контролирующий лишь уплату таможенных пошлин, в последующем может стать одним из фрагментов более широкого законодательного акта, где доминирующее начало по праву должно принадлежать более общему нормативному акту - закону о налогообложении вывоза капитала, а собственно таможенные пошлины займут, хотя и важное, но все же не центральное положение.

В-третьих, это взаимоотношения налогоплательщика и государства, возникающие при любой хозяйственной деятельности, не связанной с такими специальными отношениями, как внешнеэкономическая деятельность и природопользование. Именно этот круг отношений мы и предлагаем сделать предметом компетенции Налогового Кодекса Российской Федерации.

В свою очередь, налоги, регулируемые Налоговым Кодексом, также должны быть классифицированы по направленности их воздействия на экономические процессы. Всю совокупность налогов разобьем на четыре группы: регулирующие ценообразование, социальные процессы в обществе, издержки производства и занятость. По-видимому, такой перечень признаков является достаточно полным, чтобы отнести практически любой налог к одной из перечисленных выше групп.

Естественно, что это разбиение налогов будет носить только условный характер, так как все без исключения налоги в той или иной мере влияют на все стороны хозяйственной деятельности и по природе своей всегда оказывают комплексное воздействие на всю гамму экономических отношений. Поэтому при отнесении того или иного налога к конкретной группе будет иметься ввиду его доминирующее влияние на какую-либо группу экономических показателей.

К налогам, регулирующим ценообразование, будем относить акцизы и налог на добавленную стоимость; к регулирующим социальные процессы в обществе - налог на имущество и его наследование физическими лицами, социальный налог; к регулирующим издержки производства налоги на имущество и потребление юридических лиц; к регулирующим занятость - налоги на трудовые ресурсы, за сокращение числа рабочих мест и на индивидуальную предпринимательскую деятельность.

Перечисленные выше изъятия это полный перечень всех налогов, образующих настоящий Кодекс. Более подробные разъяснения по каждому из налогов будут приведены позже. Поэтому будем полагать, что на данном этапе достаточно того понимания перечисленных налогов, которое проистекает из их названий.

Приведем минимальные пояснения о причинах отнесения того или иного налога к каждой из перечисленных выше групп.

НДС и акцизы - это по природе своей надбавки к цене товара, изымаемые в бюджет и, в определенной мере, регулирующие потребление какого-либо вида продукции (например, алкоголя, табачных изделий, предметов роскоши и др.). Здесь уместно отметить, что акцизы могут играть существенную роль в перераспределении доходов граждан и работать в унисон с механизмом прогрессивного налогообложения через установление более жестких ставок на товары престижного спроса.

Обложение налогом имущества физических лиц выравнивает их имущественное положение, перераспределяя совокупные доходы в пользу беднейших слоев населения. Такого рода налоговые изъятия снижают социальную напряженность в обществе, а главное противодействуют образованию широкой паразитической прослойки - рантье. Однако они имеют и тот негативный аспект, что при излишне высоких ставках угнетают стимулы к повышению интенсивности труда наиболее высокооплачиваемой части населения. В связи с отмеченными обстоятельствами, выбор ставок этих налогов должен производиться особенно аккуратно, чтобы соблюсти оптимальное соотношение между уравнительными тенденциями, содействующими гражданскому миру в обществе, и сохранением стимулов к некриминогенному обогащению, хотя и порождающему отчасти некоторую социальную напряженность, но одновременно оказывающему и позитивное влияние на рост эффективности экономики страны. Что касается социального налога, то в нем сгруппированы все платежи в социальные фонды (пенсионный, занятости, социального страхования, обязательного медицинского страхования, образования). Этот налог обеспечивает социальные гарантии престарелых граждан, учащихся и лиц, имеющих проблемы со здоровьем.

Налоги на имущество и потребление юридических лиц достаточно очевидным образом увеличивают затраты производства на сырье, материалы, оборудование, а также удорожают для предпринимателя стоимость рабочей силы. Именно это обстоятельство позволяет относить их к налогам, регулирующим издержки производства. Здесь уместно отметить, что прогрессивная шкала обложения потребления выполняет как фискальную функцию, так и содействует выравниванию доходов граждан.

И, наконец, рассмотрим четвертую группу налогов. Налог на трудовые ресурсы содействует как сокращению числа рабочих мест, повышению уровня автоматизации и, в конечном итоге, росту производительности труда, так и рациональному использованию трудовых ресурсов в регионах испытывающих их нехватку.

Абсолютно противоположную направленность имеет налог за сокращение числа рабочих мест, консервирующий по сути своей уровень занятости в обществе. Такая разнонаправленность дает широкие возможности по управлению уровнем занятости.

Налог на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, распространяется на физических лиц, работающих на основании патента (сбора) на право ведения определенных видов деятельности по производству товаров и оказанию услуг. На индивидуальных предпринимателей не распространяется требование обязательного ведения бухгалтерского учета. Кроме того, этот налог является для них единственным. Как полагают авторы, такое упрощение процедуры налогообложения, не предполагающее каких-либо специальных знаний для ведения собственного дела, будет содействовать втягиванию в орбиту предпринимательства, в первую очередь, людей, потерявших работу, а значит окажет определенное противодействие росту безработицы.

По сути своей налоги, регулирующие ценообразование, в максимальной мере подведомственны федеральному уровню. Отчисления по этим налогам могут производиться в бюджеты разных уровней, но субъекты Федерации не вправе каким-либо образом варьировать уровень налогообложения (даже в той части, которая идет в их собственные бюджеты). Такая жесткость вполне оправдана, так как эти налоги обеспечивают макроуправление национальной экономикой.

Вторая и третья группы налогов (регулирующая социальные процессы в обществе и издержки производства) также оказывают существенное влияние на макроэкономические процессы, но в не меньшей мере привязаны и к процессам управления региональной экономикой с учетом всех ее особенностей, целей и уровня развития. Другими словами, эти налоги могут быть отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов или к ведению субъектов Федерации.

Начнем с рассмотрения налога на средства предприятий, направляемые на потребление. Здесь, по нашему мнению, Федеральные органы должны указать тот уровень отчислений от налога, который подлежит обязательному зачислению в федеральный бюджет, а также предельный уровень налоговых изъятий, зачисляемых в бюджеты субъектов Федерации. Регионы вправе сами устанавливать уровень налоговой ставки в части, перечисляемой в свой бюджет, но не могут превысить максимально возможного уровня, установленного Федерацией. Для сохранения единого экономического пространства в сфере расходов на оплату труда и для блокирования устремлений субъектов Федерации к созданию офшорных территорий ставка налога на потребление должна варьироваться в относительно малом диапазоне. Что касается имущества юридических и физических лиц, то по причине его относительно малой мобильности при перемещении по территории страны ставка налога на имущество не может служить активным инструментом в межтерриториальном переделе сбора налоговых платежей. Сборы от этих налогов имеет смысл целиком направлять в бюджеты субъектов Российской Федерации.

И, наконец, налоги, регулирующие занятость. Эти налоги в полном объеме должны зачисляться в местные бюджеты. Причем Федерация фиксирует по ним только предельную налоговую ставку, местные же власти вправе установить любой уровень налогообложения (вплоть до отмены этих налогов). Полагаем, что сборы по этим налогам должны быть ориентированы на развитие и содержание социальной сферы, организацию рабочих мест, оказание помощи особо нуждающимся и на удовлетворение других потребностей проживающих на конкретной территории людей (в деревне, поселке, небольшом городке). Такая ориентация расходов может изменить отношение к налогам (налоги это не разбой и грабеж, а оказание помощи в развитии социальной инфраструктуры своего города, забота о неимущих, детях, строительство школ, детских садов и др.).

Несколько обособленным является такой налог как государственная пошлина. В юридически чистом виде она не является налогом как таковым, а представляет собой обязательный сбор за совершение государственными органами юридических действий в интересах заявителя. Сохранение государственной пошлины как налога оправданно рядом причин.

Во-первых, она является одним из способов получения средств на содержание соответствующих органов государства (судов, арбитражных судов, загсов и других) в объемах, адекватных их загруженности.

Во-вторых, государственная пошлина является регулятором, обеспечивающим действие принципа доступности юридической защиты, дисциплинирующим заявителей, поскольку, оплачивая совершение соответствующего юридического действия, они не станут обращаться по простым делам, не требующим вмешательства государственных органов.

Тем самым, государственная пошлина выполняет специфические регулирующие функции, которые не могут быть реализованы при взимании иных налогов.

3. Регулирующая функция налоговой системы

Основные нововведения предлагаемого проекта Налогового кодекса сводятся к следующему:

- снизить приблизительно на 20% налоговое давление на налогоплательщика;

- изменить структуру налоговой системы, существенно усилив ее регулирующий аспект;

- поднять долю условно постоянных налогов для существенного ускорения роста деловой активности;

- значительно упростить налоговую систему, уменьшив число налогов до десяти;

- снизить налог на добавленную стоимость (как порождающий при чрезмерно высокой ставке инфляционные процессы):

- повысить налог на имущество (для обеспечения столь необходимых структурных преобразований в экономике России, а также для существенного ускорения оборачиваемости оборотных средств);

- отменить налог на прибыль (по причине его антиинвестиционного характера), а также подоходный налог;

- ввести вместо налога на прибыль и подоходного налога налог на потребление.

Достаточно очевидной функцией налоговой системы является фискальная (обеспечение поступления необходимых средств в бюджеты разных уровней для покрытия государственных расходов). Однако, не менее важное значение имеет и ее регулирующая функция. Самый мощный регулятор - это уровень налогового давления на налогоплательщика. Мировая практика располагает весьма обширными исследованиями в этой сфере и предложила вполне конструктивные подходы, позволяющие определить предельно допустимые уровни налогового давления на экономику. Превышение последних порождает те или иные негативные экономические процессы (иногда и необратимые).

Наиболее важной количественной оценкой является уровень налогового давления, после превышения которого налогоплательщик не может даже обеспечить простого воспроизводства. Этот уровень существенно привязан к конкретным реалиям и в значительной мере зависит от того, какие обязательства берет на себя государство в отношении как отдельно взятого гражданина, так и экономики в целом (выделяет ли дотации и в каком количестве на оплату жилья, медицинское обслуживание, образование и другие федеральные научно-технические и экономические программы). Поэтому нельзя слепо заимствовать заморские рецепты в отношении выбора оптимального уровня налогообложения, так как в каждой стране своя достаточно разнящаяся от других стран структура бюджетных расходов на социальные нужды.

Дополнительным аргументом в пользу взвешенного подхода к выбору предельно допустимого уровня налоговых изъятий служит и ряд других обстоятельств. Например, наблюдается ли в стране перепроизводство товаров (в этом случае налоговое давление увеличивается для изъятия инвестиционных ресурсов с целью обеспечения торможения экономики), или, напротив, национальная экономика не блещет высоким уровнем товарного производства и государство в этом случае должно снизить до минимума налоговое давление, чтобы содействовать стимулированию инвестиционных процессов.

Анализ действующей налоговой системы приводит к достаточно очевидному выводу: предельно допустимое налоговое давление на экономику превышено и предприятия не могут обеспечить не только расширенного, но даже простого воспроизводства. А отсюда, очевидным образом, следует, что производство у нас "зауженное", с изнуряющим экономику непрекращающимся падением объемов выпуска продукции. В конечном итоге, по всем рыночным законам, это будет приводить к балансировке цен (по схеме спрос - предложение) на все более и более высокой отметке.

Негативные последствия такой налоговой политики связаны также и с тем, что резко сужается база налогообложения, а значит существенно падают поступления средств в бюджет. Не имея возможности вынести такое налоговое давление, значительный сектор экономики криминализировался. Многие предприниматели вкусили запретный плод "теневой экономики".

Однако было бы неоправданным упрощением все сводить только к превышению предельно допустимого налогового бремени. Все намного сложнее. Не будем останавливаться на таких проблемах, как излишняя переусложненность баз налогообложения, непомерно большое количество налогов, бессистемное применение льгот и ряд других уже общепризнанных недостатков действующей ныне налоговой системы. Обратимся к более тонким механизмам управления экономикой. Речь пойдет о составе налогов.

При анализе и выборе состава налогов, учитывалось влияние каждого налога на мотивы экономического поведения налогоплательщика. С этой точки зрения все налоги были подразделены на две группы. К первой из них были отнесены фиксированные налоги, то есть не зависящие напрямую от уровня производства, продаж и иных экономических показателей, связанных с деловой активностью (например, налог на имущество). Будем называть такие налоги условно постоянными. Вторая группа налогов (назовем их условно переменными или перераспределительными налогами) напрямую взаимосвязана с деловой активностью налогоплательщика, и платежи по ним тем выше, чем эффективнее он работает (налог на прибыль, НДС и др.). Эти налоги ориентированы на выравнивание результатов экономического соревнования (более высокие изъятия с явных лидеров и более щадящее налогообложение аутсайдеров).

Ныне действующая налоговая система делает основным источником бюджетных поступлений условно переменные налоги, которые угнетают производителя и потребителя. Предлагаемый проект Кодекса исходит из того, что необходимо сместить акценты налоговой политики с условно переменных на условно постоянные (фиксированные) налоговые платежи, наиболее важными чертами которых являются следующие:

- эти налоги являются структурообразующими: они поощряют переток капиталов из менее эффективных областей применения в более эффективные (существенно здесь то, что направление потоков определяется потребностями рынка и не требует бюрократического регулирования);

- они стимулируют деловую активность и не позволяют налогоплательщику залечь на дно: покрывать лишь свои минимальные жизненные потребности, проедая весь доход;

- фиксированные налоги создают гарантию наполняемости определенной части бюджета, поскольку они взимаются вне зависимости от результатов деятельности налогоплательщика.

Наиболее важно обеспечить условия, позволяющие фиксированным налогам спровоцировать структурный сдвиг экономических пропорций в нужном направлении, а именно предоставив возможность успешно работающим предприятиям вложить в свое развитие значительные средства за счет собственного инвестиционного потенциала, который может быть обеспечен увеличением удельного веса условно постоянных налогов. В частности, в предлагаемом проекте налогового кодекса с этой целью снижена ставка НДС, отменен налог на прибыль, увеличена ставка налога на имущество.

В то же время понятно, что действие жестких макроэкономических регуляторов должно быть дополнено и частично компенсировано действием более мягких, условно переменных налогов. Поэтому правильнее будет говорить не о полном переносе, а о смещении центра тяжести системы налогообложения в сторону фиксированных платежей. Условно переменные налоги должны по-прежнему играть достаточно весомую роль в обеспечении бюджетно-финансовой политики государства. Но их структура и форма применения нуждаются в существенной корректировке.

Еще одним чрезвычайно важным макроэкономическим регулятором является ставка налога на средства предприятий, направляемые на потребление его работников и акционеров. Анализируя этот регулятор, воспользуемся аналогией с известным механизмом, основанным на управлении уровнем учетной кредитной ставки. Известно, что воздействуя лишь на один этот параметр, государство стимулирует либо блокирует приток инвестиций в производственную сферу, тем самым оживляя или сдерживая рост деловой активности. Центральный элемент предложенного механизма - налог на потребление - может работать в унисон с этим классическим регулятором, дополняя и делая его воздействие более тонким и всесторонним.

Так, например, повышение ставки налога на потребление соотносится с ситуацией, требующей оживления производственной деятельности и ликвидации дефицита товаров и услуг (в этом случае тормозится рост денежных доходов населения и возрастает привлекательность инвестирования производства). И, напротив, проблеме снятия излишних товарных масс с рынка соответствует тенденция к понижению ставки этого налога, так как при этом повышается платежеспособность и покупательский спрос.

Завершая анализ регулирующей функции налоговой системы, еще раз отметим, что действующая ныне система налогообложения не позволяет предоставить наглядный, функционально очерченный сценарий регулирования экономики, и в этом смысле она является, скорее, не системой, а неким набором наугад взятых фискальных механизмов, весьма слабо увязанных с решением наиболее важных задач переходного периода и последующего развития российской экономики.

Оценивая возможности существующего налогового механизма, необходимо признать, что его структура в принципе "не улучшаема", и, оставаясь в рамках этой структуры, мы не можем ориентировать налоговую систему на решение неотложных социально-экономических задач.

4. Оценка экономических последствий принятия
Налогового кодекса

Для оценки общего объема и структуры ожидаемой налоговой нагрузки были проведены соответствующие расчеты и анализ на основе данных 74900 предприятий и 3246000 физических лиц Свердловской области. Для сравнения наряду с данными по действующей системе и правительственному кодексу приведены данные по предлагаемому проекту. Результаты расчетов показаны в таблице 1. В этой и последующей таблицах используются следующие сокращенные наименования:

"Факт" - действующая налоговая система;