КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 30 ноября 1992 года N 9-П

По делу о проверке конституционности Указов Президента
Российской Федерации от 23 августа 1991 года N 79
"О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР",
от 25 августа 1991 года N 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической
партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года N 169 "О деятельности КПСС и
КП РСФСР", а также о проверке конституционности
КПСС и КП РСФСР

Конституционный суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, секретаря Ю.Д.Рудкина, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, В.О.Лучина, Т.Г.Морщаковой, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева

с участием:

представителей стороны, ходатайствующей о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации, - В.А.Бокова, И.М.Братищева, В.И.Зоркальцева, М.И.Лапшина, И.П.Рыбкина, В.И.Севастьянова, Ю.М.Слободкина, А.С.Соколова, Д.Е.Степанова, Б.В.Тарасова -народных депутатов Российской Федерации; С.А.Боголюбова, В.Г.Вишнякова, Б.П.Курашвили, В.С.Мартемьянова, Б.Б.Хангельдыева - докторов юридических наук;

представителей Президента Российской Федерации как стороны, издавшей рассматриваемые указы, Г.Э.Бурбулиса - государственного секретаря при Президенте Российской Федерации, М.А.Федотова - доктора юридических наук, С.М.Шахрая - члена Верховного Совета Российской Федерации;

представителей стороны, ходатайствующей о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, - И.А.Безрукова, А.А.Котенкова, О.Г.Румянцева - народных депутатов Российской Федерации, А.М.Макарова - члена Московской городской коллегии адвокатов;

представителей стороны, отстаивающей интересы КПСС и КП РСФСР, - В.Г.Вишнякова - доктора юридических наук, Ю.В.Голика - кандидата юридических наук, Г.А.Зюганова - бывшего секретаря ЦК Компартии РСФСР, Ю.П.Иванова - члена Московской областной коллегии адвокатов, В.А.Ивашко - бывшего заместителя Генерального секретаря ЦК КПСС, В.В.Калашникова - бывшего секретаря ЦК КПСС, А.В.Клигмана - члена Московской областной коллегии адвокатов, М.И.Кодина - бывшего заместителя председателя ЦКК КПСС, Б.П.Курашвили - доктора юридических наук, В.А.Купцова - бывшего первого секретаря ЦК Компартии РСФСР, В.С.Мартемьянова - доктора юридических наук, И.И.Мельникова - бывшего секретаря ЦК КПСС, О.О.Миронова - доктора юридических наук, Ф.М.Рудинского - доктора юридических наук, Ю.М.Слободкина - народного депутата Российской Федерации, Р.Г.Тихомирнова - члена Московской городской коллегии адвокатов, В.Д.Филимонова - доктора юридических наук, Б.Б.Хангельдыева - доктора юридических наук,

руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165_1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктом 3 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года N 79 "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", от 25 августа 1991 года N 90 "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР", а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР.

Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилось ходатайство группы народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности названных указов, в котором содержится требование признать их не соответствующими Конституции Российской Федерации в редакциях от 24 мая и 1 ноября 1991 года, поскольку, по мнению заявителей, Президент Российской Федерации, издавая названные указы, вторгся в сферы законодательной и судебной властей.

1. Основанием для рассмотрения дела о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации от 23 и 25 августа, 6 ноября 1991 года, в соответствии с пунктами 5 и 6 части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли данные указы Конституции Российской Федерации, установленному в Российской Федерации разделению законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.

Необходимость проверки конституционности упомянутых указов в одном производстве обусловлена неразрывной связью этих актов: они имеют один предмет регулирования, затрагивают единый комплекс правоотношений. Указы касаются деятельности на территории Российской Федерации одной организации - КПСС и Компартии РСФСР как ее составной части; имущества, которым владела, пользовалась и распоряжалась на территории Российской Федерации КПСС, а также содержат оценку деятельности организационных структур Компартии.

Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года была приостановлена деятельность КП РСФСР, а Указом от 6 ноября 1991 года прекращена на территории Российской Федерации деятельность КПСС и КП РСФСР; Указом от 23 августа 1991 года поручалось МВД РСФСР обеспечить сохранность имущества КП РСФСР, Центральному банку РСФСР - приостановить операции по счетам органов и организаций КП РСФСР, а указами от 25 августа и 6 ноября 1991 года предусматривался ряд охранных мероприятий по отношению к имуществу КПСС и КП РСФСР на территории Российской Федерации, которое объявлялось находящимся в государственной собственности, в связи с чем государственным органам предавалось право пользования этим имуществом. Меры, предусмотренные в отношении КПСС и КП РСФСР в указах от 23 и 25 августа 1991 года, получили развитие в Указе от 6 ноября 1991 года, который по своим юридическим последствиям в основном поглощает два предыдущих.

Возможность проверки в рамках одного дела конституционности нескольких правовых актов, а при проверке конституционности одного правового акта -одновременного вынесения решения также и в отношении актов, основанных на обжалуемом либо его воспроизводящих, предусмотрена в части третьей статьи 32, части третьей статьи 64, частях второй и четвертой статьи 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации.

Фактические обстоятельства, которые упоминаются в проверяемых указах, устанавливаются и исследуются Конституционным Судом в той мере, в какой они могут служить основанием содержащихся в указах правовых решений, характеризуют конституционность этих решений и постольку, поскольку, в соответствии с частью четвертой статьи 1 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, их установление входит в компетенцию Конституционного Суда, не будучи отнесено к юрисдикции других судов и иных государственных органов.

2. В период подготовки к рассмотрению данного ходатайства в Конституционный Суд с 12 по 25 мая 1992 года поступили ходатайства ряда народных депутатов Российской Федерации о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР. Ходатайства основываются на статье 165_1 Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года и содержат требование признать КПСС и КП РСФСР неконституционными организациями, а вышеупомянутые указы -конституционными. Основанием для рассмотрения дела стала обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии целей и деятельности КПСС и КП РСФСР Конституции Российской Федерации.

Статья 165_1, включенная в Конституцию Российской Федерации 21 апреля 1992 года и вступившая в силу 16 мая 1992 года, уполномочивает Конституционный Суд на рассмотрение дел о конституционности политических партий и иных общественных объединений. При этом Конституционный Суд исходит из того, что санкции в связи с неконституционной практикой политических партий были предусмотрены 16 июня 1990 года в новой редакции статьи 7 Конституции Российской Федерации, согласно которой не допускается, а значит, должна быть пресечена деятельность партий, других общественных объединений, имеющая конституционно запрещенную направленность.

Принцип недопустимости обратной силы закона не имеет отношения к вопросу об изменении подсудности дела, которая определяется в соответствии с законом, действующим в момент его рассмотрения.

Статья 2 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации обязывает Конституционный Суд обеспечивать непосредственное действие Конституции на всей территории Российской Федерации. Это относится и к его компетенции проверять конституционность политических партий и иных общественных объединений в соответствии со статьей 165_1 Конституции Российской Федерации.

Порядок конституционного судопроизводства по вопросу о конституционности политических партий, других общественных объединений может определяться в соответствии с основными правилами производства в Конституционном Суде, в необходимых случаях - на основе аналогии процессуального закона, прежде всего положений действующего Закона о Конституционном Суде Российской Федерации. При этом исследованию и оценке подлежит правовая сторона организации и деятельности политических партий.

В преамбуле Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР" отрицается природа КПСС как политической партии. В то же время вопрос о конституционности КПСС и КП РСФСР тесно связан с вопросом об их правовой природе, которая является отправной точкой для оценки конституционности мер, принятых в отношении них согласно проверяемым указам. Налицо, таким образом, очевидная общность предмета ходатайств, заявленных в Конституционный Суд различными группами народных депутатов Российской Федерации.

Исходя из этого и руководствуясь статьей 165_1 Конституции Российской Федерации, частью первой статьи 20 и частями четвертой и восьмой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд соединил ходатайство о проверке конституционности трех названных указов Президента Российской Федерации и ходатайства о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР, считая последний вопрос сопутствующим.

3. Рассматриваемые указы издавались Президентом Российской Федерации в условиях противоречивости и пробельности законодательного регулирования деятельности политических партий в Российской Федерации.

Из республиканских актов, регулировавших статус общественных объединений, в Российской Федерации существовало только Положение о добровольных обществах и союзах от 10 июля 1932 года, предусматривавшее, в частности, административный порядок ликвидации этих общественных объединений. Положение о добровольных обществах и союзах, однако, определяло правовой статус не партий, профсоюзов и других массовых общественных объединений, а "организаций общественной самодеятельности трудящихся масс города и деревни", наблюдение и контроль за работой которых возлагались на центральные и местные органы исполнительной власти. Поэтому данное Положение не может служить правовой основой определения конституционности политических партий и компетенции государственных органов по отношению к партиям в период издания рассматриваемых указов.

Что касается Закона СССР от 9 октября 1990 года "Об общественных объединениях", то на практике этот Закон фактически признавался действующим и применялся на территории Российской Федерации. Как видно из содержания Указа от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР", из этого исходил и Президент Российской Федерации.

Исследовав рассматриваемые указы, заслушав выступления сторон, заключения экспертов и показания свидетелей, изучив представленные документы, руководствуясь при этом частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации

I

В ходатайстве группы народных депутатов Российской Федерации утверждается, что Указ Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" является антиконституционным, поскольку приостановление деятельности общественного объединения возможно только в условиях чрезвычайного положения, которого не было в момент издания Указа, и что тем самым Президент Российской Федерации превысил свои полномочия.

Представители Президента Российской Федерации утверждали, что решение Президента о приостановлении деятельности КП РСФСР на территории Российской Федерации соответствовало его конституционным полномочиям, установленному в Российской Федерации разделению властей и закрепленному Конституцией Российской Федерации разграничению компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации.

Из содержания Указа от 23 августа 1991 года следует, что Президент Российской Федерации при его издании исходил из статуса Компартии как общественного объединения. В Указе, в частности, отмечалось, что КП РСФСР не зарегистрировалась в установленном порядке, что органы Компартии поддержали ГКЧП, непосредственно участвовали в создании чрезвычайных комитетов в ряде регионов, чем грубо нарушали Конституцию и законы Российской Федерации, Закон СССР "Об общественных объединениях", а также препятствовали исполнению Указа Президента Российской Федерации от 20 июля 1991 года "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР".

В Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, принятой 12 июня 1990 года первым Съездом народных депутатов Российской Федерации, определялось, что Российская Федерация гарантирует всем гражданам, политическим партиям, другим общественным объединениям, действующим в рамках Конституции Российской Федерации, равные правовые возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами. В статье 7 Конституции Российской Федерации в редакции от 16 июня 1990 года устанавливалось, что все политические партии, общественные организации и массовые движения, выполняя функции, предусмотренные их программами и уставами, действуют в рамках Конституции СССР, Конституции Российской Федерации, конституций республик в составе Российской Федерации и законов СССР, Российской Федерации и республик в ее составе.

В 1990 году была учреждена КП РСФСР. Она создавалась как часть КПСС. В пункте 2 постановления Учредительного съезда КП РСФСР говорилось: "Установить, что Коммунистическая партия РСФСР объединяет партийные организации, расположенные на территории республики, является составной частью КПСС, руководствуется ее программными документами и Уставом, имеет единый с ней партийный билет "("Правда", 22 июня 1990 года). В Декларации, принятой Учредительным съездом, объявлялось, что Коммунистическая партия РСФСР образована в составе единой и обновляющейся КПСС. Эти положения воспроизводились в Обращении Учредительного съезда к коммунистическим партиям союзных республик, в Обращении к коммунистам, народам России, в Резолюции о текущем моменте и первоочередных задачах Коммунистической партии РСФСР ("Правда", 24 июня 1990 года).

Впоследствии данная позиция официально не пересматривалась. Все документы КП РСФСР свидетельствуют о том, что она рассматривала себя в качестве структурной части КПСС. КП РСФСР могла согласно Уставу КПСС на базе основополагающих программных и уставных принципов КПСС разрабатывать свои программные и нормативные документы, была обязана проводить ее линию в сфере государственного строительства, социально-экономического и культурного развития республики (п.22). Регистрация КП РСФСР, следовательно, не предусматривалась. КП РСФСР не обладала и правами юридического лица.

Назначение КП РСФСР состояло в том, чтобы объединять партийные организации КПСС, расположенные на территории РСФСР, координировать и направлять их деятельность, представлять их во взаимоотношениях с центральными органами КПСС, а также с другими партиями и движениями.

То, что КП РСФСР не являлась самостоятельной партией, доказывают и следующие обстоятельства:

а) КП РСФСР возникла по инициативе политбюро ЦК КПСС как составная часть КПСС. Соответствующее решение было принято 3 мая 1990 года. Впоследствии оно получило подтверждение в решении политбюро ЦК КПСС от 8 июня 1990 года. Однако согласно Закону СССР "Об общественных объединениях" инициаторами создания партии могут быть только граждане, но не партия (части первая и вторая статьи 8);

б) Уставом КПСС компартии союзных республик объявлялись самостоятельными в системе КПСС, и, соответственно, членство в какой-либо из них одновременно означало членство в КПСС. При этом пункт 2 Устава запрещал члену КПСС состоять в других партиях. Следовательно, образование КП РСФСР в качестве составной части КПСС не изменяло статус коммунистов на территории Российской Федерации: они оставались членами КПСС, но входили в нее через КП РСФСР;

в) согласно упомянутому Закону общественным объединением признается добровольное формирование, возникшее в результате свободного волеизъявления граждан, объединившихся на основе общности интересов. При образовании КП РСФСР это не принималось во внимание: учредительный съезд получил такой статус в ходе работы Российской партийной конференции; его участниками были избранные на XXVIII съезд КПСС от коммунистов России делегаты, которые не наделялись полномочиями создавать самостоятельную партию. Воля членов КПСС - коммунистов России относительно создания новой Компартии, вхождения в нее и выхода из КПСС каждого из них не выявлялась. Подобное допустимо, если образование КП РСФСР рассматривать как структурную перестройку КПСС. Но если анализировать статус КП РСФСР с точки зрения ее притязаний именоваться самостоятельной партией, независимой от КПСС, то игнорирование требований добровольности, свободы волеизъявления граждан становится дополнительным и веским основанием к отказу в признании КП РСФСР в качестве новой партии, независимой от КПСС. Кроме того, закон исключает коллективное членство в партии, оно могло быть только индивидуальным;

г) КП РСФСР не имела своего устава и собственной программы.

Таким образом, КП РСФСР не была самостоятельной партией и не нуждалась в регистрации. Поэтому обвинения в ее адрес относительно незарегистрированности, содержащиеся в преамбулах Указов Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" и от 6 ноября 1991 года "О деятельности КПСС и КП РСФСР", следует признать не имеющими юридического значения, не говоря уже о том, что регистрации подлежат не сами общественные объединения, а их уставы.

Будучи составной частью КПСС, Компартия РСФСР не могла помимо КПСС стать самостоятельным собственником имущества.

В постановлении первого Съезда народных депутатов Российской Федерации "О механизме народовластия в РСФСР", в принятом за основу на съезде "Декрете о власти" в Российской Федерации провозглашалось равноправие граждан независимо, в частности, от политических и иных убеждений, принадлежности к партиям или иным действующим в законном порядке общественным организациям (что было закреплено в статье 34 Конституции РСФСР); запрещалось совмещение должностей руководителей органов государственной власти и управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях; устанавливалось, что "всякое противоправное вмешательство политических партий, партийно-политических органов и иных общественных организаций в деятельность органов государственной власти и управления, хозяйственную и социально-культурную деятельность государственных предприятий, учреждений и организаций должно пресекаться незамедлительно и со всей решительностью". Во исполнение этих решений съезда Президент Российской Федерации издал 20 июля 1991 года Указ "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР".

Позиция Компартии РСФСР по данному вопросу получила отражение в постановлении ЦК КП РСФСР от 6 августа 1991 года "О неотложных вопросах работы партийных организаций Компартии РСФСР в связи с Указом Президента РСФСР от 20 июля 1991 года "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР" ("Советская Россия", 8 августа 1991 года). В нем, в частности, руководителям предприятий и учреждений предлагалось не принимать меры, направленные на прекращение деятельности организационных структур политических партий.

Таким образом, руководство КП РСФСР выражало несогласие с Указом Президента от 20 июля 1991 года и препятствовало его исполнению.

19 августа 1991 года заявлением советского руководства объявлялось чрезвычайное положение в отдельных местностях СССР (которые не были определены) и для управления страной и эффективного осуществления режима чрезвычайного положения образовывался Государственный комитет по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП), т.е. неконституционный государственный орган.

Руководство КПСС и КП РСФСР, многие областные и краевые партийные комитеты прямо или косвенно поддержали действия неконституционного ГКЧП, что подтверждается, в частности:

шифротелеграммой N 215-Ш, направленной 19 августа 1991 года из ЦК КПСС первым секретарям компартий союзных республик, крайкомов, обкомов и райкомов партии, в которой говорилось: "В связи с введением чрезвычайного положения примите меры участия коммунистов в содействии Государственному комитету по чрезвычайному положению в СССР. В практической деятельности руководствоваться Конституцией СССР. О Пленуме ЦК и других мероприятиях сообщим дополнительно. Секретариат ЦК КПСС";

телеграммой секретаря ЦК КПСС Шенина с требованием информировать о принятых мерах;

проектом заявления политбюро ЦК КПСС в поддержку ГКЧП, которое отказались подписать только два члена политбюро - Назарбаев и Силлари;

рядом шифротелеграмм, поступавших в ЦК КПСС: из Марийского рескома КПСС, Нижегородского и Тамбовского обкомов КПСС и других.

В условиях фактической бездеятельности высших государственных органов СССР Президент Российской Федерации издал ряд указов, направленных на защиту Конституции, законности, на обеспечение государственной и общественной безопасности. При этом Президент осуществлял полномочия, предоставленные ему Конституцией и постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 21 августа 1991 года "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению законности деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий попытки государственного переворота в СССР".