УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 29 октября 2009 года N 016-019/09-П
По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных
положений пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга
от 26 сентября 2007 года N 478-91 "О внесении изменений
и дополнения в Закон Санкт-Петербурга "Об организации
местного самоуправления в Санкт-Петербурге"
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф.Гуцан, судей О.В.Герасиной, С.Ф.Зыбина, В.Г.Петухова, А.В.Шевченко,
с участием представителя заявителя - муниципального совета муниципального образования муниципальный округ КОЛОМНА И.В.Рулева, представителя заявителя - муниципального Совета муниципального образования Муниципальный округ Парнас В.П.Бубнова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова и представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.А.Смелова,
руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статьи 30, пункта 1 статьи 61, статей 63, 68, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 сентября 2007 года N 478-91 "О внесении изменений и дополнения в Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".
Поводом к рассмотрению дела послужили запросы муниципального совета муниципального образования муниципальный округ КОЛОМНА и муниципального Совета муниципального образования Муниципальный округ Парнас о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 сентября 2007 года N 478-91 "О внесении изменений и дополнения в Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 сентября 2007 года N 478-91 "О внесении изменений и дополнения в Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Ф.Зыбина, пояснения представителей заявителей И.В.Рулева, В.П.Бубнова и В.А.Савелова, выступления представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.А.Смелова; показания свидетелей: депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.А.Анденко, В.В.Милонова, В.И.Федорова; главы Администрации Фрунзенского района Санкт-Петербурга Т.В.Мещерякова; главы муниципального образования муниципальный округ Сосновское - председателя совета С.Г.Загородниковой, главы муниципального образования Муниципальный округ Парнас - А.В.Черезова, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 2 июня 2009 года поступил запрос муниципального совета муниципального образования муниципальный округ КОЛОМНА (далее - муниципальный совет муниципального образования муниципальный округ Коломна) о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 26 сентября 2007 года N 478-91 "О внесении изменений и дополнения в Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 478-91). 24 июля 2009 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос муниципального Совета муниципального образования Муниципальный округ Парнас (далее - муниципальный совет муниципального образования муниципальный округ Парнас) о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 478-91. Определением Уставного суда Санкт-Петербурга от 10 сентября 2009 года N 016/09-3 на основании положений статьи 41 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" дела по запросам муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Коломна и муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Парнас соединены в одно производство.
В запросах заявители указывают на неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 478-91 в той части, в которой они исключают из перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга муниципальных округов Сосновское и Парнас следующие вопросы местного значения:
1) участие в мероприятиях по охране окружающей среды в границах муниципального образования, за исключением организации и осуществления мероприятий по экологическому контролю;
2) разработка и реализация муниципальных социальных программ за счет средств местных бюджетов;
3) организация местных и участие в организации и проведении городских праздничных и иных зрелищных мероприятий;
4) организация мероприятий по сохранению и развитию местных традиций и обрядов;
5) создание условий для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта;
6) проведение работ по военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации на территории муниципального образования, участие в работе призывной комиссии и комиссии по постановке граждан на воинский учет на территории муниципального образования;
7) организация и проведение досуговых мероприятий для детей и подростков, проживающих на территории муниципального образования;
8) текущий ремонт и озеленение придомовых территорий и территорий дворов, включая проезды и въезды, пешеходные дорожки; проведение мер по уширению территорий дворов в целях организации дополнительных парковочных мест; установка, содержание и ремонт ограждений газонов; установка и содержание малых архитектурных форм, уличной мебели и хозяйственно-бытового оборудования; создание зон отдыха, в том числе обустройство и содержание детских площадок; выполнение оформления к праздничным мероприятиям на территории муниципального образования; обустройство и содержание спортивных площадок; оборудование контейнерных площадок на территориях дворов; ликвидация несанкционированных свалок бытовых отходов и мусора; уборка территорий, водных акваторий, тупиков и проездов, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга;
9) организация учета зеленых насаждений внутриквартального озеленения на территории муниципального образования;
10) организация работ по компенсационному озеленению, проведение санитарных рубок (в том числе удаление аварийных, больных деревьев и кустарников), реконструкция зеленых насаждений в отношении зеленых насаждений внутриквартального озеленения;
11) проведение в установленном порядке минимально необходимых мероприятий по обеспечению доступности городской среды для маломобильных групп населения на территориях дворов муниципальных образований;
12) реализация мероприятий по повышению уровня защищенности жилищного фонда на территории муниципального образования, в том числе замена входных дверей с привлечением средств населения муниципального образования;
13) осуществление в порядке и формах, установленных законом Санкт-Петербурга, поддержки деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка на территории муниципального образования;
14) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа.
В период рассмотрения дела в Уставном суде Санкт-Петербурга Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят, а 24 сентября 2009 года опубликован в газете "Санкт-Петербургские ведомости" Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 420-79).
Согласно положениям статьи 56 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 со дня вступления в силу Закона Санкт-Петербурга N 420-79 признаются утратившими силу, в частности, Закон Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" и Закон Санкт-Петербурга от 26 сентября 2007 года N 478-91 "О внесении изменений и дополнения в Закон Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".
В судебном заседании представителем Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Улановым заявлено ходатайство о прекращении производства по делу, поскольку оспариваемые заявителями положения утратили силу в связи со вступлением в силу Закона Санкт-Петербурга N 420-79. Указанное ходатайство было поддержано представителем Губернатора Санкт-Петербурга С.А.Смеловым.
По мнению представителей заявителей, производство по делу не подлежит прекращению, поскольку оспариваемая норма продолжает действовать.
Уставный суд Санкт-Петербурга, исследовав представленные материалы, приходит к выводу, что в результате принятия Закона Санкт-Петербурга N 420-79 произошло изменение правового регулирования общественных отношений, связанных с определением перечня вопросов местного значения внутригородского муниципального образования г.Санкт-Петербурга муниципальный округ Сосновское (далее - муниципальное образование муниципальный округ Сосновское). Так, в частности, отдельными положениями части 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 муниципальное образование муниципальный округ Сосновское включено в перечень внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга муниципальных округов (далее - муниципальных округов), наделенных компетенцией по решению вопросов местного значения, ранее перечисленных в пункте 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 478-91, а в настоящее время - в подпунктах 2-15 пункта 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79 (далее - соответствующие вопросы местного значения).
Таким образом, норма, в соответствии с которой муниципальное образование муниципальный округ Сосновское не было включено в перечень муниципальных округов, наделенных компетенцией по решению соответствующих вопросов местного значения, в связи с принятием Закона Санкт-Петербурга N 420-79 утратила силу и исключена из системы действующего правового регулирования.
Правовые положения, в соответствии с которыми внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга муниципальный округ Парнас (далее - муниципальное образование муниципальный округ Парнас) не включено в перечень муниципальных округов, наделенных компетенцией по решению соответствующих вопросов местного значения, ранее закрепленные в нормах Закона Санкт-Петербурга N 478-91, воспроизведены в нормах Закона Санкт-Петербурга N 420-79 без изменения, что свидетельствует о тождественном правовом регулировании вновь принятым законом общественных отношений, связанных с определением вопросов местного значения муниципального образования муниципальный округ Парнас. Таким образом, оспариваемое заявителями правовое положение в части муниципального образования муниципальный округ Парнас сохраняется в системе действующего правового регулирования.
В соответствии с положениями Закона Санкт-Петербурга от 24 мая 2000 года N 241-21 "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга прекращает производство по делу в случае, если закон Санкт-Петербурга или иной нормативный правовой акт, который оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела в заседании Уставного суда Санкт-Петербурга (подпункт 3 пункта 1 статьи 58); в случае если нормативный правовой акт, легитимность которого оспаривается, был отменен или утратил силу к началу или в период рассмотрения дела в заседании Уставного суда Санкт-Петербурга, производство по делу может быть прекращено (пункт 3 статьи 37).
При этом, согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, "из взаимосвязи положений подпункта 3 пункта 1 статьи 58 и пункта 3 статьи 37 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" следует, что в случае отмены или утраты силы нормативного правового акта, легитимность которого оспаривается, Уставный суд Санкт-Петербурга в силу принципа самостоятельности судебной власти и своих дискреционных полномочий не прекращает производство по делу, если в целях защиты конституционных прав и свобод граждан требуется проверка соответствия данного акта Уставу Санкт-Петербурга". Кроме того, Конституционный суд Российской Федерации отметил, что "признание нормативного правового акта или отдельных его частей противоречащими Уставу Санкт-Петербурга означает, что такие акты считаются недействительными, не подлежащими применению со дня провозглашения решения Уставного суда Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 5, пункт 3 статьи 68), то есть имеет такие же правовые последствия, как и признание законодателем субъекта Российской Федерации нормативного правового акта утратившим силу, таким путем устраняются противоречащие Уставу Санкт-Петербурга нормы самим законодателем и, следовательно, обеспечивается защита прав и свобод граждан" (определение Конституционного суда Российской Федерации от 12 июля 2005 года N 321-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Голубка Сергея Александровича на нарушение его конституционных прав подпунктом 3 пункта 1 статьи 58 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга").
Правовой подход о возможности рассмотрения обращения, если оспариваемая правовая норма сохранилась в системе действующего правового регулирования несмотря на то, что в период рассмотрения дела в суде правовой акт, первоначально содержащий указанную правовую норму, утратил силу, был сформулирован как Конституционным судом Российской Федерации (постановление от 22 марта 2007 года N 4-П по делу о проверке конституционности положения части первой статьи 15 Федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год" в связи с жалобой гражданки Т.А.Баныкиной), так и Уставным судом Санкт-Петербурга (постановление от 9 июля 2009 года N 011/09-П по делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца третьего статьи 9 Закона Санкт-Петербурга от 17 ноября 2004 года N 589-79 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге").
Учитывая, что законодатель Санкт-Петербурга, обеспечивая защиту прав и свобод граждан, признал утратившей силу правовую норму, не включающую муниципальное образование муниципальный округ Сосновское в перечень муниципальных образований, наделенных компетенцией по решению соответствующих вопросов местного значения, а аналогичная норма в отношении муниципального образования муниципальный округ Парнас сохранилась в системе действующего правового регулирования, Уставный суд Санкт-Петербурга прекращает производство по делу в части проверки на соответствие Уставу Санкт-Петербурга оспариваемых положений в отношении муниципального образования муниципальный округ Сосновское, производство по делу в отношении муниципального образования муниципальный округ Парнас прекращению не подлежит.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения, первоначально установленные в пунктах 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 478-91, а в настоящее время действующие в редакции пунктов 1 и 2 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 420-79, в соответствии с которыми муниципальное образование муниципальный округ Парнас не включено в перечень муниципальных округов, наделенных компетенцией по решению соответствующих вопросов местного значения.
По мнению представителей заявителей, муниципальное образование муниципальный округ Парнас не имеет особенностей, которые позволяли бы устанавливать для него вопросы местного значения иные, чем у других муниципальных округов. Следовательно, исключение оспариваемыми положениями из ведения муниципального образования муниципальный округ Парнас отдельных вопросов местного значения, являющихся таковыми по своему содержанию, нарушает принцип равенства граждан на осуществление местного самоуправления в Санкт-Петербурге, самостоятельность местного самоуправления и не соответствует Уставу Санкт-Петербурга, его положениям пункта 1 статьи 3, пункта 1 статьи 4, пункта 2 статьи 59, статьи 60, пункта 2 статьи 63 по содержанию норм.
Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланов пояснил, что в соответствии с положениями статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) город федерального значения Санкт-Петербург вправе самостоятельно определять перечень вопросов местного значения муниципальных образований, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Согласно положениям статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ вопросы местного значения определены как вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, которые должны осуществляться населением или органами местного самоуправления самостоятельно. Четких критериев для определения принадлежности того или иного вопроса к вопросам местного значения муниципальных образований в Санкт-Петербурге в действующем законодательстве не содержится, так же как не существует в Санкт-Петербурге какого-либо разделения муниципальных образований на категории, поскольку каждое муниципальное образование индивидуально в зависимости от численности населения, наличия в муниципальных образованиях промышленных зон, парковых зон и т.д. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в целях сохранения единства городского хозяйства вправе было установить различный объем вопросов местного значения для соответствующих муниципальных образований, в том числе и на основании неудовлетворительных результатов выборочных проверок деятельности муниципальных образований (в области бюджетного законодательства), проводимых компетентными органами.
Из пояснений представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.А.Смелова следует, что положения Устава Санкт-Петербурга об особенностях организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге воспроизводят положения части 3 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которым полномочия по определению перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в Санкт-Петербурге отнесены к полномочиям органов государственной власти города федерального значения Санкт-Петербурга. Единственным критерием при определении вопросов местного значения, которым обязаны руководствоваться органы государственной власти Санкт-Петербурга, является обеспечение единства городского хозяйства. Положениями статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 30 июня 2005 года N 411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 411-68) закреплено, что внутригородскими муниципальными образованиями Санкт-Петербурга являются муниципальные округа, города, поселки (внутригородские территории города федерального значения Санкт-Петербурга). Законодатель Санкт-Петербурга при осуществлении правового регулирования в этой сфере вправе учитывать территориальные, географические, культурные, экономические и иные особенности конкретного муниципального образования. Закон Санкт-Петербурга N 478-91 был направлен на дальнейшее совершенствование организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге, что позволило органам местного самоуправления функционировать наиболее оптимальным образом и при решении вопросов местного значения, и для оптимизации использования финансовых ресурсов Санкт-Петербурга. Следовательно, производство по делу подлежит прекращению, поскольку разрешение вопроса о проверке отдельных положений Закона Санкт-Петербурга N 478-91 на соответствие федеральному законодательству не относится к компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга.
На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые положения.
Согласно положениям пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. Рассматриваемые положения регулируют общественные отношения, связанные с определением вопросов местного значения отдельного муниципального образования, расположенного на территории Санкт-Петербурга, а именно внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Парнас.
В соответствии с положениями статей 1 (часть 1), 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 130 и 131 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется право граждан на местное самоуправление. Положения статей 3 (часть 2), 12 и 130-133 Конституции Российской Федерации закрепляют основополагающие, обязательные для всех субъектов Российской Федерации принципы организации местного самоуправления. При этом защита прав, установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты "б", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Положениями части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Конституционные положения о праве граждан на местное самоуправление конкретизируются положениями Федерального закона N 131-ФЗ. Так, согласно взаимосвязанным положениям пунктов 1 и 2 статьи 1 Федерального закона N 131-ФЗ вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. При этом, как следует из положений пункта 3 статьи 79 Федерального закона N 131-ФЗ, перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
Указанные положения законодательства нашли отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Согласно положениям пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находятся вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления (подпункт 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга); жители Санкт-Петербурга осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (пункт 1 статьи 4, статья 66 Устава Санкт-Петербурга); местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга населением соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга (статья 59, пункт 1 статьи 62 Устава Санкт-Петербурга). При этом, согласно положениям пункта 2 статьи 63 Устава Санкт-Петербурга, перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга определяются законами Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
