007/08-П от 29 мая 2008

Действующий

УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 29 мая 2008 года N 007/08-П

По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений
пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30
"Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Уставного суда Санкт-Петербурга Н.Ф.Гуцан, судей Уставного суда Санкт-Петербурга О.В.Герасиной, Л.В.Кулешовой, В.Г.Петухова, А.В.Шевченко,

с участием представителя заявителя - муниципального Совета муниципального образования муниципального округа N 38 А.Ю.Березиной, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К.Лыскова,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статьи 30, пункта 1 статьи 61, статей 63, 68, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела послужил запрос муниципального Совета муниципального образования муниципального округа N 38 о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца пятого пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения абзаца пятого пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге".

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г.Петухова, объяснения представителя заявителя А.Ю.Березиной, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, представителя Губернатора Санкт-Петербурга О.К.Лыскова, показания свидетелей: депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.А.Тимофеева; председателя Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга, главы муниципального образования муниципального округа Финляндский округ В.Ф.Беликова; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. В Уставный суд Санкт-Петербурга 4 февраля 2008 года поступил запрос муниципального Совета муниципального образования муниципального округа N 38 о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца пятого пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга от 18 мая 2005 года N 237-30 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 237-30).

Заявитель полагает, что из положений статей 2, 7, частей 1 и 4 статьи 15, частей 1 и 2 статьи 17, статьи 18, части 3 статьи 37, частей 1 и 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а также из положений пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга следует, что в Санкт-Петербурге признается и гарантируется право каждого человека на достаточный жизненный уровень, на постоянное улучшение условий жизни и на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Вместе с тем оспариваемыми положениями депутату муниципального совета муниципального образования, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, который, по мнению заявителя, находится в трудовых отношениях с муниципальным советом, предусмотрено вознаграждение за проделанную работу в размере ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Таким образом, по мнению заявителя, положения абзаца пятого пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга N 237-30 в части, устанавливающей, что размер вознаграждения депутату муниципального совета муниципального образования, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, за проделанную работу, связанную с осуществлением им своего мандата, не может превышать 12 расчетных единиц в год, не соответствуют положениям пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, поскольку не гарантируют реализацию конституционного права на достаточный жизненный уровень, на постоянное улучшение условий жизни и на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланов полагает, что оспариваемые положения соответствуют Уставу Санкт-Петербурга. Деятельность депутата муниципального совета муниципального образования, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, не связана с реализацией им права на труд и его достойную оплату. Предусмотренная оспариваемыми положениями выплата для депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, является гарантией деятельности депутата местного самоуправления, его статуса. В соответствии с положениями федерального законодательства, а также положениями Устава Санкт-Петербурга Законодательное Собрание Санкт-Петербурга вправе установить гарантии деятельности депутатов местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе. В трудовых отношениях с муниципальным советом муниципального образования депутат, осуществляющий полномочия на непостоянной основе, не состоит, поэтому рассматриваемые выплаты не являются заработной платой и к ним не может применяться требование о соответствии минимальному размеру оплаты труда. Оспариваемые положения приняты в соответствии с требованиями федерального законодательства и положениями статьи 32 Устава Санкт-Петербурга, установлены в результате рассмотрения проекта закона в третьем чтении и направлены на устранение внутреннего противоречия, выразившегося в том, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, определив норму о вознаграждениях, первоначально не установило их пределы. Муниципальными образованиями эти вознаграждения могли выплачиваться в размерах, сопоставимых с размерами оплаты труда депутатов, работающих на постоянной основе, и даже превышающих их, что противоречило бы принципам деятельности депутатов по исполнению полномочий на непостоянной основе.

Согласно правовой позиции, высказанной представителем Губернатора Санкт-Петербурга О.К.Лысковым, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 237-30 не противоречат Уставу Санкт-Петербурга, в том числе его положениям пункта 1 статьи 3, поскольку вопрос о денежных выплатах депутатам, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе, не регулируется Уставом Санкт-Петербурга. Производство по делу подлежит прекращению. При этом О.К.Лысков пояснил, что депутаты муниципального совета муниципального образования, осуществляющие свои полномочия на непостоянной основе, не состоят в трудовых отношениях с муниципальным советом, выполнение такими депутатами своих полномочий относится к числу общественных обязанностей. Установленное оспариваемыми положениями вознаграждение не носит обязательного характера, его размер не соизмеряется со сложностью, количеством и качеством фактически затраченного труда, заработной платой за выполнение трудовой функции не является, а направлено на компенсацию затрат времени на выполнение общественной деятельности. При этом указанная компенсация не имеет отношения к минимальному размеру оплаты труда. Поскольку федеральным законодательством предоставлены полномочия субъектам Российской Федерации по установлению гарантий по выплате денежных компенсаций (вознаграждений) депутатам муниципальных советов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, то Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, определяя указанные выплаты и их предельные размеры, не вышло за рамки своей компетенции. Оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 237-30 приняты с соблюдением соответствующей процедуры. Поправка, содержащая оспариваемые положения, принята в результате рассмотрения проекта закона Санкт-Петербурга в третьем чтении в целях устранения его внутренних противоречий и противоречий положениям федерального законодательства.

Опрошенный в судебном заседании свидетель - депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.А.Тимофеев пояснил, что внесенная в процессе принятия Закона Санкт-Петербурга N 237-30 в третьем чтении поправка, содержащая оспариваемые положения, была направлена на устранение внутреннего противоречия, поскольку положения об установлении выплаты депутатам местного самоуправления, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, без четко обозначенного размера имели неопределенный характер и позволили бы муниципальным образованиям устанавливать размер этих выплат, не сопоставимый с реально понесенными затратами времени и средств. Установленное в положениях абзаца пятого пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга N 237-30 вознаграждение не является заработной платой депутатов представительных органов местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность на непостоянной основе, а имеет компенсационный характер и направлено на возмещение затрат, понесенных ими в связи с осуществлением своих мандатов.

Из пояснения опрошенного в судебном заседании в качестве свидетеля председателя Совета муниципальных образований Санкт-Петербурга, главы муниципального образования муниципального округа Финляндский округ В.Ф.Беликова следует, что положения абзаца пятого пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга N 237-30 являются неопределенными, в связи с чем в возглавляемом им муниципальном образовании данные выплаты не производятся. По его мнению, установленные законодателем в оспариваемых положениях выплаты носят компенсационный характер и направлены на возмещение затрат депутатов на осуществление их деятельности, в частности, связанных с транспортными и иными расходами, необходимыми для исполнения депутатской деятельности. Размер компенсационной выплаты должен устанавливаться в зависимости от времени, потраченного на выполнение депутатами муниципальных советов муниципальных образований своих полномочий.

На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что обнаруживается неопределенность в вопросе, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения абзаца пятого пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга N 237-30.

В соответствии с положениями пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении. Согласно положениям пункта 1 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

2. Положениями абзаца пятого пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга N 237-30 закреплено, что размер вознаграждения депутату муниципального совета муниципального образования, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, за проделанную работу, связанную с осуществлением им своего мандата, устанавливается уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом муниципального совета и не может превышать 12 расчетных единиц в год (размер расчетной единицы устанавливается законодательством Санкт-Петербурга для исчисления должностного оклада лица, замещающего государственную должность Санкт-Петербурга, государственного служащего Санкт-Петербурга).

Оспариваемые положения направлены на обеспечение в Санкт-Петербурге конституционного права на осуществление местного самоуправления, а также на реализацию принципа народовластия (статьи 3 и 4 Устава Санкт-Петербурга).

Согласно положениям пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Соблюдение указанных положений Устава Санкт-Петербурга невозможно без соблюдения конституционных принципов равенства всех перед законом и судом, равенства прав и свобод человека и гражданина (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации). Такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и в итоге ведет к произволу, нарушению принципов равенства.

Таким образом, положения правовых норм должны быть определенными, ясными и недвусмысленными, исключать возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения. Данное требование в соответствии с положениями пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга распространяется и на принимаемые органами государственной власти Санкт-Петербурга нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

3. В силу уставного требования определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм установление в законе Санкт-Петербурга выплаты и ее предельного размера депутатам муниципальных советов муниципальных образований, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, должно быть обусловлено ее правовой природой и назначением.

Согласно преамбуле Закона Санкт-Петербурга N 237-30 целью его принятия являлось установление принципов и порядка организации местного самоуправления, его правовых, территориальных, организационных и экономических основ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами и Уставом Санкт-Петербурга.

В оспариваемых положениях законодатель Санкт-Петербурга использует термины "вознаграждение", "проделанная работа". При этом в Законе Санкт-Петербурга N 237-30 определения данных терминов отсутствуют.

Словосочетание "вознаграждение за проделанную работу", как правило, используется при регулировании гражданско-правовых и трудовых отношений.

В соответствии с положениями пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Согласно положениям части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Следовательно, законами Санкт-Петербурга гражданско-правовые отношения регулироваться не могут. Предусмотренное оспариваемыми положениями вознаграждение депутату представительного органа местного самоуправления, осуществляющему свои полномочия на непостоянной основе, не является выплатой в сфере гражданско-правовых отношений.

Трудовое законодательство, согласно положениям пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с положениями статьи 15 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - Трудовой кодекс) трудовые отношения основаны на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работнику работы), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором. Трудовые отношения возникают между работником и работодателем на основании трудового договора (статья 16 Трудового кодекса). Сторонами трудового договора являются работодатель и работник.

Осуществление полномочий депутатом представительного органа местного самоуправления связано с его избранием. Между депутатом, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, и представительным органом местного самоуправления не заключается соглашение, регулирующее трудовые отношения; на него не распространяются правила внутреннего трудового распорядка; работником представительного органа местного самоуправления такой депутат не является. К его деятельности неприменимы критерии оценки труда, характерные для сферы трудовых отношений (например, эффективность, продолжительность рабочего времени). Таким образом, деятельность депутата представительного органа местного самоуправления, осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, связанная с реализацией им своих полномочий, осуществлением трудовой функции не является.

Следовательно, положения статьи 2 Трудового кодекса, устанавливающие принципы правового регулирования трудовых отношений, включая обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи, и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, на отношения, возникающие между депутатами, осуществляющими деятельность на непостоянной основе, и представительными органами местного самоуправления, не распространяются. Предусмотренные оспариваемыми положениями выплаты не могут являться вознаграждением за труд и находятся за пределами отношений, регулируемых трудовым законодательством.

На особенности статуса депутатов представительных органов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе, и, прежде всего, в сфере трудовых отношений, неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации. В частности, в Определении от 24 мая 2005 года N 249-О по жалобе гражданина Гагиева Аюпа Каримсултановича на нарушение его конституционных прав положениями пунктов 2 и 3 статьи 1 и пункта 1 статьи 25 Закона Республики Ингушетия "О статусе депутата Народного Собрания Республики Ингушетия" Конституционный суд Российской Федерации высказал позицию, согласно которой депутатам, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, без отрыва от основной деятельности, выплаты (денежное содержание) не полагаются; для этой категории депутатов основным (единственным) видом заработка является доход от их профессиональной деятельности, не связанной с депутатской деятельностью.

В соответствии с положениями статьи 3 Федерального закона от 19 июня 2000 года N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" минимальный размер оплаты труда применяется для регулирования оплаты труда и определения размеров пособий по временной нетрудоспособности. Применение минимального размера оплаты труда для других целей не допускается.

Конституционный суд Российской Федерации также указывал на недопустимость использования института минимального размера оплаты труда для определения размеров иных выплат, кроме прямо предусмотренных федеральным законодательством. В соответствии с правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации конституционно-правовая природа института минимального размера оплаты труда, согласно статьям 7 (часть 2) и 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации, предполагает установление того минимума денежных средств, который должен быть гарантирован работнику в качестве вознаграждения за выполнение трудовых обязанностей. Придание минимальному размеру оплаты труда более широких функций (в том числе использование его в качестве норматива при расчетах платежей в сферах, не связанных с трудовыми отношениями) не согласуется с конституционно-правовой природой этого института (постановление Конституционного суда Российской Федерации от 19 июня 2002 года N 11-П по делу о проверке конституционности ряда положений Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" [в редакциях от 24 ноября 1995 года и от 12 февраля 2001 года], федеральных законов от 12 февраля 2001 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", от 19 июня 2000 года "О минимальном размере оплаты труда" и от 7 августа 2000 года "О порядке установления размеров стипендий и социальных выплат в Российской Федерации" в связи с запросами Верховного суда Российской Федерации и Октябрьского районного суда города Краснодара, жалобами граждан и общественных организаций чернобыльцев).

Следовательно, довод заявителя о необходимости применения института минимального размера оплаты труда к регулированию выплат депутатам представительных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, несостоятелен.

Из содержания оспариваемых положений следует, что депутат представительного органа местного самоуправления, осуществляющий свои полномочия на непостоянной основе, может получать вознаграждение только за проделанную, то есть за реально выполненную работу и такая работа должна быть связана с осуществлением депутатом своих полномочий.

Положениями Закона Санкт-Петербурга N 237-30 не установлены виды работ, порядок их нормирования, не определен необходимый и достаточный объем выполнения работ, после достижения которого возможно получение вознаграждения депутатом, осуществляющим свои полномочия на непостоянной основе, также не определен критерий оценки работ.

При этом выполнение работы, согласно оспариваемым положениям, является необходимым и достаточным условием, позволяющим депутату представительного органа местного самоуправления, осуществляющему деятельность на непостоянной основе, получить указанное вознаграждение, размер которого определяется муниципальным советом в пределах, установленных законодателем (не более 12 расчетных единиц в год).

Применение в оспариваемых положениях для определения максимального размера вознаграждения такой категории как расчетная единица также не способствует установлению природы рассматриваемых отношений. Согласно положениям статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 23 июня 2005 года N 347-40 "О расчетной единице" расчетная единица устанавливается для исчисления должностных окладов лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга, государственных гражданских служащих Санкт-Петербурга, а также лиц, замещающих выборные муниципальные должности в Санкт-Петербурге, и лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы в Санкт-Петербурге. Вместе с тем депутаты органов местного самоуправления, осуществляющие свои полномочия на непостоянной основе, к указанным лицам не относятся.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Р.Уланова, предусмотренные оспариваемыми положениями выплаты являются гарантией деятельности депутата местного самоуправления, его статуса, своего рода компенсационной выплатой за безвозмездную деятельность.

Согласно положениям пункта 1 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга N 237-30 гарантии деятельности депутатов муниципальных советов муниципальных образований устанавливаются федеральными законами. В соответствии с положениями подпункта 9 пункта 1 статьи 34 Закона Санкт-Петербурга N 237-30 гарантии депутатов представительных органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга О.К.Лысков, депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.А.Тимофеев считают, что целью внесения в Закон Санкт-Петербурга N 237-30 оспариваемых положений являлось установление компенсации депутатам представительных органов местного самоуправления, осуществляющим свою деятельность на непостоянной основе.

Однако из содержания взаимосвязанных положений абзацев четвертого и пятого пункта 6 статьи 31 Закона Санкт-Петербурга N 237-30 не следует, что предусмотренные выплаты имеют компенсационный характер. Законодателем не определено, на возмещение каких расходов или затрат данные выплаты направлены. Кроме того, основанием данных выплат, согласно оспариваемым положениям, является проделанная работа, а не расходы или затраты.