САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД

РЕШЕНИЕ

от 19 июля 2007 года Дело N 3-3/07


[Об отказе в оспаривании законности в части п.1 статьи 1 Закона
Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и
границах зон охраны объектов культурного наследия
на территории Санкт-Петербурга"]

______________________________________________________

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 14 ноября 2007 года N 78-Г07-44 решение оставлено без изменения.

______________________________________________________

Санкт-Петербургский городской суд в лице: судьи городского суда ... с участием прокурора ... при секретаре ... рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению К-ня Л.В., Н-й А.И., Н-ва С.Н., С-й О.И., Ф-йн В.А., Ч-ва В.А., Ш-й Т.П. об оспаривании законности в части п.1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга", установил:

21 декабря 2005 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга был принят и 22 декабря 2005 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга Закон Санкт-Петербурга N 728-99 "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" (л.д.219-220, том 1). Указанный Закон опубликован в официальном издании Администрации Санкт-Петербурга 23.12.2005 (л.д.107-108, том 1) и в "Вестнике Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", N 1, от 03.01.2006 (л.д.6-7, том 1).

Пунктом 1 статьи 1 указанного Закона утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга.

Заявители К-нь Л.В., Н-ва А.И., Н-в С.Н., С-я О.И., Ф-йн В.А., Ч-в В.А., Ш-на Т.П. обратились в Санкт-Петербургский городской суд с заявлением об оспаривании законности в части п.1 статьи 1 указанного Закона и при этом ссылались на то, что оспариваемый ими нормативный правовой акт противоречит федеральному законодательству, а именно: Градостроительному кодексу РФ, Закону РФ "Об охране окружающей среды", Закону РФ "Об экологической экспертизе", и нарушает их права на информацию, на обсуждение вопросов общественной жизни в публичных слушаниях, в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, благоприятные условия жизнедеятельности.

В судебном заседании, поддерживая свое письменное заявление (л.д.2-5, том 1), свои письменные дополнения (л.д.97-102, том 1) и уточняя свои правовые доводы, заявители С-я О.И., Ш-на Т.П., К-нь Л.В., Ч-в В.А., от себя и представляя интересы Н-й А.И., Н-ва С.Н., Ф-йн В.А., поддержали требования и указали, что:

1) публичные слушания по проекту Генерального плана, предусмотренные как обязательная процедура ст.63 Градостроительного кодекса РФ, в каждом внутригородском муниципальном образовании не проводились в тех муниципальных образованиях, в которых они проживают, а также в ряде других муниципальных образованиях. Публичные слушания проводились в зданиях администраций, о чем информация отсутствовала, а доступ для присутствия ограничен из-за малогабаритности помещений;

2) в нарушение требований ст.24 Градостроительного кодекса РФ проект закона не был опубликован в средствах официальной информации за три месяца до его утверждения;

3) отсутствует согласование проекта Генерального плана с Правительством Ленинградской области, а между тем Генеральным планом предусмотрен ряд решений, которые прямо затрагивают территорию Ленинградской области;

4) протоколы публичных слушаний по проекту Генерального плана, заключения о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту Генерального плана, направляемого на утверждение в представительный орган власти, однако, по мнению заявителей, этот порядок, установленный ст.24 Градостроительного кодекса РФ, нарушен и указанные документы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга - представительный орган государственной власти субъекта РФ Санкт-Петербурга не направлялись;

5) право граждан на благоприятную окружающую среду, по мнению заявителей, нарушено тем, что заключение органа государственной экспертизы и заключение экологической экспертизы составлены с нарушением федеральных законов и Закона РФ "Об экологической экспертизе", а значит, нарушают интересы и права граждан;

6) в ходе рассмотрения проекта закона в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга, после первого чтения, в него вносились поправки, по которым общественные слушания не проводились, заключения экспертиз не получались, что, по мнению заявителей, является нарушением вышеуказанных федеральных законов;

7) кроме того, при сравнении текста проекта закона, внесенного на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, усматривается, что принятый текст закона существенно изменен.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по доверенности К-ва Т.А., представитель Губернатора Санкт-Петербурга по доверенности П-ва М.М. полагали заявленные требования необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Проверив материалы дела, выслушав доводы заявителей, представителей Губернатора и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, допрошенных свидетелей, заключение прокурора Санкт-Петербургской городской прокуратуры ... полагавшего требования не подлежащими удовлетворению, суд не усматривает оснований к удовлетворению заявленных требований.

Согласно статье 7 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлен порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов.

Пунктом 2 указанной статьи установлено, что законы субъекта Российской Федерации принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

Пунктом 4 указанной статьи установлено, что проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пункт 12 статьи 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проводятся в порядке, установленном регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Пунктом 1 статьи 35 Устава Санкт-Петербурга установлено, что порядок подготовки и проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга) устанавливается постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, которое принимается большинством голосов от числа избранных депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (л.д.34, том 4).

Порядок проведения заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга установлен Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, утвержденным постановлением Законодательного Собрания N 9 от 22.12.1994, которым определяется порядок принятия проекта закона Санкт-Петербурга в первом чтении, порядок внесения поправок к проекту закона Санкт-Петербурга и порядок принятия проекта закона Санкт-Петербурга в целом (л.д.140-155, том 4).

Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга N 417 от 6 июля 2005 года в Регламент заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга внесены изменения и Регламент дополнен разделом "Принятие Генерального плана Санкт-Петербурга" (л.д.123-124, том 4).

Согласно п.2 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка Генерального плана осуществляется исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

В соответствии со статьей 31 Устава Санкт-Петербурга Губернатор Санкт-Петербурга обладает правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга - правом внесения проектов законов Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (л.д.32, том 4).

В соответствии с п.1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п.16 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга Генеральный план Санкт-Петербурга утверждается Законодательным Собранием Санкт-Петербурга.

Установлено судом, что проект закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" поступил в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга от Губернатора Санкт-Петербурга в порядке законодательной инициативы 30.06.2005 (л.д.94-99, том 4) в виде проекта закона на 3 листах и был зарегистрирован Протокольным сектором Управления документального обеспечения 30.06.2005. Начиная с 30.06.2005 по 05.07.2005 (л.д.100-107, том 4) в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга были представлены множественные приложения к самому тексту проекта закона, который в совокупности со всеми документами был представлен депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга для изучения, подготовки заключений, докладов и содокладов, что соответствует процедуре, предусмотренной Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (п.31.2).

Проект закона Санкт-Петербурга "О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга" был принят в целом 21.12.2005 и подписан Губернатором Санкт-Петербурга 22.12.2005.

Таким образом, суд полагает установленным, что нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации города федерального значения Санкт-Петербурга принят и подписан в соответствии с компетенцией органов государственной власти, установленной Федеральным законом РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Градостроительным кодексом Российской Федерации, Уставом Санкт-Петербурга.

Довод заявителей о том, что публичные слушания по проекту Генерального плана, предусмотренные как обязательная процедура ст.63 Градостроительного кодекса РФ, в каждом внутригородском муниципальном образовании не проводились в тех муниципальных образованиях, в которых они проживают, а также в ряде других муниципальных образованиях и то, что протоколы публичных слушаний по проекту Генерального плана, заключения о результатах таких публичных слушаний, являющиеся обязательным приложением к проекту Генерального плана, направляемого на утверждение в представительный орган власти, туда не направлялись, суд полагает необоснованным.

Признавая безусловное право заявителей на информацию, на участие в обсуждении вопросов общественной жизни, на участие в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, на благоприятные условия жизнедеятельности, суд полагает установленным и объективно доказанным в ходе судебного разбирательства, что нарушения этих прав органами государственной власти Санкт-Петербурга в лице Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга, влекущие за собой признание оспариваемого Закона недействующим, не допущены.

Особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулируются статьей 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Комплекс мероприятий, проводимых при подготовке проекта Генерального плана, предусмотрен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В том числе подготовка проекта осуществляется на основе результатов публичных слушаний по проекту Генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (пункт 3).

Проект Генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса (пункт 11).

Протоколы публичных слушаний по проекту Генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту Генерального плана, направляемому в представительный орган государственной власти (пункт 12).

Заявители, утверждая, что указанные документы в представительный орган государственной власти - Законодательное Собрание Санкт-Петербурга не поступали вместе с проектом закона, ссылались на письмо постоянной комиссии Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам N 36.1-2820 от 13.03.2006 (л.д.81, том 1).

Между тем, данное письмо суд не может признать объективным доказательствам, подтверждающим отсутствие протоколов публичных слушаний, так как из его содержания следует, что в постоянной комиссии отсутствует информация об этом и рекомендовано обратиться к председателю Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В ходе рассмотрения данного дела суду представлено письмо N 1-1-10137/1 от 01.07.2005, из которого следует, что протоколы публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга и заключения по ним были направлены в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга (л.д.106, том 4). Как уже отмечалось судом, установлено, что сам текст проекта Генерального плана поступил 30.06.2005, а множественные приложения поступали до 05.07.2005, после чего начался процесс изучения всех поступивших документов.

Ставить под сомнение указанные обстоятельства у суда нет оснований. Доводы заявителей в этой части основаны на ошибочных эмоциональных суждениях и собственных предположениях.

Публичные слушания по проекту Генерального плана были проведены в соответствии с требованиями статьи 24 Градостроительного кодекса РФ и в соответствии с требованиями ст.7, 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга". Представленные суду протоколы публичных слушаний свидетельствуют о том, что жители муниципальных образований Санкт-Петербурга имели реальную возможность принимать участие в обсуждении вопросов, связанных с проектом Генерального плана (приложения 1-3). Специально уполномоченные органы государственной власти Санкт-Петербурга - районные администрации предприняли меры для организации публичных слушаний, общественных обсуждений, выставок экспозиций и предоставили 111 муниципальным образованиям возможность реализовать право граждан для принятия участия в указанных мероприятиях. При этом следует отметить, что заявители не отрицают своего участия и присутствия на подобных мероприятиях. Так, заявители Ш-на Т.П., Ф-йн В.А., Н-в С.Н. присутствовали на проведенных в Василеостровском районе Санкт-Петербурга общественных обсуждениях (протокол от 27.04.2005) (л.д.195, том 4). Заявитель Ч-в В.А. присутствовал на обсуждениях, о чем неоднократно заявлял в ходе судебного разбирательства, при этом ссылаясь на плохой уровень организации слушаний - неудобное время слушаний, ненадлежащее помещение по размерам площади и вместимости граждан.

Суждения заявителей в этой части суд полагает необоснованными, так как в ходе судебного разбирательства суд полагает объективно установленным, что в соответствии с п.5, 6 ст.28 Градостроительного кодекса РФ исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга были организованы и проведены выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта Генерального плана, организованы выступления в средствах массовой информации, по радио и телевидению.

Суд также полагает необходимым обратить внимание на то, что п.7 ст.4 Закона Санкт-Петербурга "О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" предоставляет заявителям право обращения в Администрацию Губернатора Санкт-Петербурга с заявлением о признании общественных слушаний по Генеральному плану не проведенными в соответствии с п.8 ст.2 Закона Санкт-Петербурга "О порядке участия граждан и их объединений в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга" N 114-20 от 15.03.2004. Указанным правом заявители не воспользовались.

Таким образом, суд не считает нарушенным право заявителей на участие в обсуждении и принятии решений в области градостроительной деятельности.

Далее, заявители ссылались на то, что в нарушение требований ст.24 Градостроительного кодекса РФ проект закона не был опубликован в средствах официальной информации за три месяца до его утверждения.

Между тем объективно установлено в ходе судебного разбирательства, что данный довод является ошибочным, так как проект закона о Генеральном плане и заключение о результатах публичных слушаний по проекту Генерального плана Санкт-Петербурга были официально опубликованы в специальном выпуске "Вестника Администрации Санкт-Петербурга" от 15.09.2005, т.е. за три месяца до его утверждения, что соответствует требованиям п.9 ст.24 Градостроительного кодекса РФ (л.д.64, том 2).

Далее, заявители ссылались на то, что отсутствует согласование проекта Генерального плана с Правительством Ленинградской области, а между тем Генеральным планом предусмотрен ряд решений, которые прямо затрагивают территорию Ленинградской области, чем нарушен п.2 ст.16 Градостроительного кодекса РФ. Данное нарушение заявители связывают с нарушением своих прав на благоприятную окружающую среду.

Между тем суд полагает следующее: согласно статье 65 Конституции Российской Федерации Ленинградская область и город федерального значения Санкт-Петербург являются самостоятельными субъектами Российской Федерации. Однако исторически и территориально органы государственной власти двух субъектов расположены на территории города федерального значения Санкт-Петербурга.

В соответствиями с положениями п.2 ст.16 Градостроительного кодекса РФ проект схемы территориального планирования субъекта РФ подлежит согласованию с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, имеющих общую границу с субъектом РФ, обеспечивающим подготовку проекта такой схемы.

Статья 63 Градостроительного кодекса РФ устанавливает особенности осуществления градостроительной деятельности в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Санкт-Петербурге. В частности, п.3 названной статьи определено, что документами территориального планирования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга являются генеральные планы. Суд установил, что материалы Генерального плана были направлены в структуру Правительства Ленинградской области - комитет по архитектуре и градостроительству. Суду представлено заключение N 01-08/222 от 03.04.2007 по вопросу необходимости согласования Генерального плана Санкт-Петербурга с органами государственной власти Ленинградской области, подготовленное по поручению Губернатора Ленинградской области Сердюкова В.П. согласно запросу Санкт-Петербургского городского суда от 20.03.2007 (л.д.88, том 4).

Из текста заключения усматривается, что проект Генерального плана Санкт-Петербурга являлся предметом обсуждения субъекта РФ Ленинградской области, претензий не предъявлено и признано, что проект учитывает интересы Ленинградской области (л.д.89-91, том 4).

Учитывая изложенное, суд полагает довод заявителей необоснованным. Кроме того, следует отметить, что ни один из заявителей не является жителем Ленинградской области, не входит в состав органов государственной власти Ленинградской области, не наделен полномочиями по оспариванию нормативного правового акта от имени субъекта РФ Ленинградской области и в его интересах и не представил доказательств нарушенного права.

Сам субъект РФ Ленинградская область не считает свои права нарушенными и с требованием об оспаривании нормативного правового акта не обращается.

Далее, заявители указывают, что право граждан на благоприятную окружающую среду нарушено тем, что заключение органа государственной экспертизы и заключение экологической экспертизы составлены с нарушением федеральных законов и Закона РФ "Об экологической экспертизе", а значит, нарушают интересы и права граждан.

Суд полагает суждения заявителей в этой части несостоятельным. Так, в ходе судебного разбирательства установлено, что государственная экологическая экспертиза проекта генерального плана была проведена в соответствии с требованиями Закона "Об экологической экспертизе" и ведомственными нормативными актами, регламентирующими порядок проведения государственной экологической экспертизы. Из заключения от 15.06.2005 N 01-12/208 следует, что в соответствии с п.1 ст.14 Закона "Об экологической экспертизе" в Управление Федеральной службы по надзору в сфере природоведения (Росприроднадзор) по Санкт-Петербургу были представлены все необходимые документы, в том числе и протоколы публичных слушаний по проекту Генерального плана, а также заключения специализированных экспертиз и согласования по Генеральному плану (л.д.69, 112-114, том 4). Допрошенные в ходе судебного разбирательства в качестве свидетелей А-ва Н.Г. - начальник отдела государственной экологической экспертизы и разрешитетельной деятельности (в период 2005 года) и М-к К.И., действующий начальник отдела, пояснили, что непосредственно занимались подготовкой всех документов для проведения экспертизы. Проект Генерального плана оценивался экспертами на соответствие нормативным документам, регламентирующим требования к охране окружающей среды, именно как основа для дальнейшего проектирования. При этом экспертами учитывалась процедура согласования и утверждения Генерального плана. Принимая во внимание объем документации и специфику документа, проходившего экспертизу, экспертами допускалась возможность поступления отдельных заключений в процессе исследования, что не входит в противоречие с действующими нормативными правовыми актами. Представленные документы, ведомственные заключения, протоколы публичных слушаний признаны экспертами соответствующими законодательству. При этом свидетели пояснили, что в соответствии с изменениями, внесенными в законодательство, на сегодняшний день вообще не требуется проведения экологической экспертизы для проектов территориального планирования.

Доводы заявителей относительно нарушений допущенных при проведении государственной экспертизы Главгосэкспертизой по проекту Генерального плана не могут быть приняты судом во внимание, так как суд исходит из следующего: статья 29 Градостроительного кодекса РФ предусматривает порядок проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования и предполагает право направления проектов для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по собственной инициативе, но не обязанность. Указанная норма предусматривает и возможность оспаривания заключения государственной экспертизы проекта документа заинтересованными лицами в судебном порядке (п.7 ст.29).