ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 21 июня 2006 года N 3-100/2006
[О признании недействующими ряда норм областного закона N 15-оз от 20.03.2006
"О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области"]
___________________________________________________________
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11.10.06 N 33-Г06-18 настоящее решение оставлено без изменений.
___________________________________________________________
Ленинградский областной суд в составе: председательствующего - судьи Морозковой Е.Е., с участием прокурора Шадриной Е.В., при секретаре Демьянковой Н.В., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям ООО "Альтернатива", ООО "Антей", ООО "Одиссей", ООО "Селена" о признании недействующими ряда норм областного закона N 15-оз от 20.03.2006 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" и по заявлению ООО "Афродита" о признании недействующим областного закона N 15-оз от 20.03.2006 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области", установил:
ООО "Альтернатива" обратилось в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия абзаца 9 части 2 статьи 2 закона Ленинградской области от 20.03.2006 N 15-оз "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" следующего содержания: "Объекты игорного бизнеса не могут быть размещены на расстоянии менее 200 метров от объектов, перечисленных в части 2 настоящей статьи".
В заявлении указано, что общество осуществляет предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса, в том числе путем размещения и эксплуатации залов игровых автоматов.
В обоснование указано, что оспариваемая норма принята с нарушением п.2 ст.49 ГК, положений Федерального закона N 128-ФЗ от 08.08.2001 "О лицензировании отдельных видов деятельности" и постановления Правительства РФ от 15.07.2002 N 525.
По мнению заявителя, оспариваемой нормой Законодательное собрание Ленинградской области установило дополнительные ограничения на размещение объектов игорного бизнеса, чем превысило свои полномочия и вторглось в пределы компетенции Правительства РФ.
В нарушение ст.7 Закона РСФСР от 22.03.1991 N 948 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" оспариваемая норма ограничивает права заявителя.
ООО "Афродита" обратилось в суд с заявлением о признании недействующим закона Ленинградской области N 15-оз от 20.03.2006 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области" со дня его принятия.
По мнению заявителя, оспариваемый областной закон вводит дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством ограничения предпринимательской деятельности, таким образом нарушается право заявителя на свободу предпринимательской деятельности, что является грубым нарушением ст.8, 34, 55 Конституции РФ, ст.1-3 ГК РФ.
Областной закон принят с превышением компетенции Законодательного собрания и Губернатора Ленинградской области.
В порядке п.3 ст.26.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" ни один федеральный закон (или соглашение) не предоставляет возможности органам государственной власти субъекта РФ принимать нормативные правовые акты по регулированию предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса.
ООО "Антей" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими со дня их принятия ст.2, 3 закона Ленинградской области N 15-оз от 20.03.2006 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области".
В последующем ООО "Антей" уточнены заявленные требования, и общество просит признать недействующими со дня их принятия: часть 1 статьи 2, подпункт 1 части 2 статьи 2 в части запрета на размещение объектов игорного бизнеса в нежилых помещениях, подпункты 4, 5, 7 части 2 статьи 2, абзац 9 части 2 статьи 2 и статью 3 закона Ленинградской области N 15-оз от 20.03.2006 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области".
В заявлении указано, что отдельные положения ст.2 и статья 3 областного закона вводят дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством ограничения предпринимательской деятельности, таким образом нарушаются права заявителя на свободу предпринимательской деятельности.
По мнению заявителя, оспариваемые нормы в целом не соответствуют требованиям ст.8, 34, 55 Конституции РФ, ст.1-3 ГК РФ, ст.7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" N 948-1 от 22.03.1991, так как принятие законодательным органом субъекта РФ нормативного правового акта, регулирующего предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса не входит в компетенцию субъекта РФ.
Оспариваемые же положения ст.2 областного закона значительно расширяют перечень требований к организатору игорного заведения по сравнению с требованиями, установленными ст.2, 5, 17 Федерального закона N 128-ФЗ от 08.08.2001 "О лицензировании отдельных видов деятельности" и п/п "б" п.4 постановления Правительства РФ N 525 от 15.07.2002 "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений".
В порядке же п.3 ст.26.1 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" федеральное законодательство не предоставляет возможности органам государственной власти субъектов РФ принимать нормативные правовые акты по регулированию предпринимательской деятельности в области игорного бизнеса.
Статья 3 оспариваемого закона противоречит ст.6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ от 06.10.2003, так как к полномочиям органов местного самоуправления не отнесены вопросы по регулированию игорного бизнеса.
По аналогичным же основаниям ООО "Одиссей" обратилось в суд с требованием о признании недействующими со дня их принятия: части 1 статьи 2, подпункта 1 части 2 статьи 2 в части запрета на размещение объектов игорного бизнеса в нежилых помещениях, расположенных в жилых домах, подпунктов 4, 5, 7 части 2 статьи 2, абзаца 9 части 2 статьи 2 и статьи 3 закона Ленинградской области N 15-оз от 20.03.2006 "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области".
ООО "Селена" обратилось в суд с заявлением о признании недействующими следующих норм закона Ленинградской области от 20.03.2006 N 15-оз "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области":
- п.1 статьи 2;
- подпунктов 2, 4, 5 и 7 пункта 2 статьи 2 в полном объеме;
- подпункта 1 пункта 2 статьи 2 в части запрета размещения объектов игорного бизнеса в нежилых помещениях, расположенных в жилых домах;
- подпункта 6 пункта 2 статьи 2 в части слов " учреждений культуры";
- статьи 3.
Оспариваемые нормы содержат дополнительные ограничения для размещения объектов игорного бизнеса по сравнению с ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 128-ФЗ от 08.08.2001 и Положением о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и объектов игорного бизнеса (утв. постановлением Правительства РФ N 525 от 15.07.2002) и противоречат ст.7 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".
Установление дополнительных ограничений по размещению объектов игорного бизнеса законом субъекта РФ не только противоречит федеральному законодательству но и принято законодательным органом субъекта РФ с превышением полномочий субъекта РФ.
Обжалуемые нормы областного закона делают невозможным осуществление предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса на территории Ленинградской области, что нарушает права заявителя, гарантированные ст.8, 34 Конституции РФ.
В ходе судебного разбирательства представитель ООО "Альтернатива" - адвокат Тимофеев В.П. просит признать недействующим абзац 9 части 2 статьи 2 закона Ленинградской области 15-оз от 20.03.2006 по тем основаниям, которые изложены в заявлении, указав также, что до принятия федерального закона, регулирующего вопросы игорного бизнеса, законодатель субъекта РФ был не вправе принимать собственные нормативные правовые акты, регулирующие размещение объектов игорного бизнеса на своей территории.
В результате принятия оспариваемой нормы размещение объектов игорного бизнеса на территории населенных пунктов Ленинградской области стало практически невозможно.
Представитель ООО "Антей", ООО "Афродита", ООО "Одиссей" Т.Н.Боглюков просит удовлетворить требования по основаниям, изложенным в заявлениях.
Представитель, в частности, отмечает, что игровые залы, расположенные в Ленинградской области, на основании оспариваемого закона не закрыты. Соответствующими органами составлены акты проверок 5 игровых залов, расположенных в г.Кириши, г.Волхове, г.Тихвине. Общество и руководители филиалов могут быть привлечены к административной ответственности.
Представитель ООО "Селена" Ткаченко М.А. просит удовлетворить требования общества по основаниям, изложенным в заявлении; соглашается с правовой позицией представителя ООО "Афродита", ООО "Антей", ООО "Одиссей".
В письменных возражениях на заявления ООО "Альтернатива", ООО "Антей" представитель Законодательного собрания Ленинградской области Михайлов М.А. просит отказать в удовлетворении заявленных требований, считая их необоснованными.
Представитель указывает, что в основу установления запретов и ограничений, указанных в ст.2 оспариваемого закона, положены принципы защиты прав и свобод граждан, социальной защиты населения, отнесенные к совместному ведению РФ и субъектов РФ. При отсутствии федерального закона, регулирующего правоотношения в сфере игорного бизнеса законодатель субъекта был вправе осуществлять правовое регулирование в данной области.
Положение о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15.07.2002 N 525, определяет порядок и условия лицензирования указанной деятельности, но не регулирует порядок размещения объектов игорного бизнеса.
Ссылки на ст.1-3, 49 ГК РФ не могут быть признаны обоснованными, так как оспариваемый областной закон регулирует вопросы, которые не относятся исключительно к гражданскому законодательству. Ссылка на ст.7 Закона РСФСР N 948-1 от 22.03.1991 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" является неправомерной, так как игорный бизнес не подпадает под отношения товарного рынка.
В судебном заседании представитель Законодательного собрания Ленинградской области Михайлов М.А. просит отказать в удовлетворении заявленных обществами требований по тем основаниям, которые изложены в письменных возражениях, указав также, что заявителями не представлено доказательств, подтверждающих факт нарушения их прав оспариваемым областным законом.
По мнению представителя, оспариваемый областной закон не регулирует вопросы лицензирования, а определяет порядок размещения объектов игорного бизнеса, что затрагивает интересы и права граждан.
В судебном заседании представитель Губернатора Ленинградской области Клабукова И.В. просит отказать в удовлетворении заявленных требований, считая их необоснованными. По мнению представителя, оспариваемый областной закон регулирует правоотношения, возникающие при размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области (а не регулирует вопросы осуществления предпринимательской деятельности), и принят в целях защиты прав и свобод человека и гражданина; названные правоотношения относятся к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Согласно ст.3 Федерального закона N 184-ФЗ от 06.10.1999 субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Так как областной закон не регулирует отношения в сфере лицензирования, а лишь устанавливает порядок размещения объектов, то не имеется основания утверждать что он противоречит Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности".
В настоящее время постановлением Правительства РФ N 525 от 15.07.2002 не предусмотрено лицензирование такого вида деятельности как деятельность по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений. Так как названное постановление Правительства РФ действует только в части, не противоречащей Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в новой редакции), то в данном случае оно не подлежит применению.
Закон РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" к данным правоотношениям не применим. Оспариваемый областной закон принят компетентным органом в установленном порядке.
Заявители также не отрицают, что размещение объектов игорного бизнеса может повлечь нарушения прав граждан.
Заявителями не представлено доказательств, подтверждающих, что оспариваемый закон нарушает их права.
Представитель Губернатора Ленинградской области Кочорова Е.В. просит отказать в удовлетворении заявленных требований по изложенным основаниям, полагая, что ст.3 оспариваемого закона установлен механизм реализации соответствующих полномочий, названная норма соответствует требованиям ст.11 Земельного кодекса РФ.
Участвующий в деле прокурор просит удовлетворить заявленные требования частично и признать недействующими: пункт 1 статьи 2, подпункт 1 пункта 1 статьи 2 в части слов "нежилых помещениях, расположенных в жилых домах"; подпункты 2, 4, 5, 7 пункта 2 статьи 2, подпункт 6 пункта 2 статьи 2 в части слов "учреждений культуры", абзац 9 пункта 2 статьи 2 оспариваемого областного закона. В удовлетворении остальной части требований, заявленных ООО "Афродита", ООО "Одиссей", ООО "Антей", ООО "Селена", по мнению прокурора, надлежит отказать.
Прокурор полагает, что нормы оспариваемого областного закона направлена как на регулирование правоотношений в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, так и на регулирование предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов в сфере игорного бизнеса.
Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" и постановлением Правительства РФ N 525 от 15.07.2002 урегулирован вопрос размещения объектов игорного бизнеса.
Субъект РФ не вправе принимать закон, запрещающий осуществление этой деятельности лицами, имеющими лицензию, в местах, не запрещенных федеральным законодательством.
Ссылка на ст.6 Федерального закона N 131-ФЗ необоснованна, так как данная норма вступает в силу только с 01.01.2009.
Статья 3 оспариваемого областного закона не противоречит ст.6, 19 Федерального закона от 28.08.1994 N 154-ФЗ, ст.11 Земельного кодекса РФ.
Правовых оснований для признания недействующим оспариваемого областного закона в полном объеме по делу не имеется.
Изучив материалы дела, выслушав представителя ООО "Альтернатива" - адвоката Тимофеева В.П., представителя ООО "Антей", ООО "Афродита", ООО "Одиссей" Боглюкова Т.Н., представителя ООО "Селена" Ткаченко М.А., представителя Законодательного собрания Ленинградской области Михайлова М.А., представителей Губернатора Ленинградской области Клабукову И.В. и Кочорову Е.В., заключение прокурора Шадриной Е.В., исследовав и оценив согласно требованиям ст.67 ГПК РФ представленные по делу доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.
Согласно ст.13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
20 марта 2006 года принят областной закон Ленинградской области N 15-оз "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области". Областной закон опубликован в газете "Вести", N 33, от 28.03.2006 и в "Вестнике Правительства Ленинградской области", N 12, от 17.04.2006 и вступил в силу по истечении 10 дней со дня его официального опубликования.
В преамбуле областного закона указано, что он в целях защиты прав и свобод человека и гражданина определяет порядок размещения объектов игорного бизнеса на территории Ленинградской области.
В статье 1 оспариваемого закона даны определения таким понятиям, как: объекты игорного бизнеса, казино, зал игровых автоматов, букмекерская контора, тотализатор.
Частью 1 ст.2 названного закона предписано, что объекты игорного бизнеса размещаются в изолированных помещениях площадью не менее 50 квадратных метров, имеющих отдельный вход. При этом для зала игорных автоматов площадь указанных помещений не может составлять менее 80 квадратных метров, а количество установленных игровых автоматов не может составлять менее 20; для казино площадь указанных помещений не может составлять менее 300 квадратных метров, количество установленных игровых автоматов не может составлять менее 30, а количество игровых столов не может составлять менее 5.
В части 2 ст.2 областного закона перечислены места, в которых запрещено расположение объектов игорного бизнеса:
1) в жилых помещениях, а также в нежилых помещениях, расположенных в жилых домах. Действие настоящего пункта не распространяется на объекты игорного бизнеса, расположенные в нежилых помещениях жилых домов, по состоянию на 1 января 2006 года;
