УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 28 апреля 2005 года N 110-124-П
По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных
положений пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга
от 17 декабря 2003 года N 778-116 "О регулировании градостроительной
деятельности в Санкт-Петербурге" и положений пункта 4 статьи 11
Закона Санкт-Петербурга от 26 мая 2004 года N 282-43 "О порядке
предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности
Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции"
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе: председательствующего А.И.Осоцкого, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, В.Г.Ильинской, Л.В.Кулешовой, А.А.Ливеровского,
с участием представителя заявителя - муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах территориальной единицы Санкт-Петербурга города Зеленогорска, М.Г.Подобрия, представителя заявителя - муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах территориальной единицы Санкт-Петербурга города Зеленогорска, и заявителя - муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах территориальной единицы Санкт-Петербурга поселка Солнечное, В.Ю.Славина; представителя Губернатора Санкт-Петербурга М.К.Смирновой, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А.Кузнецовой,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 63, 68, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений абзаца девятого пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 17 декабря 2003 года N 778-116 "О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" и положений пункта 4 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга от 26 мая 2004 года N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции".
Поводом к рассмотрению дела явился запрос муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах территориальной единицы Санкт-Петербурга города Зеленогорска, а также запрос муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах территориальной единицы Санкт-Петербурга поселка Солнечное, о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 17 декабря 2003 года N 778-116 "О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" и положений пункта 4 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга от 26 мая 2004 года N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения абзаца девятого пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 17 декабря 2003 года N 778-116 "О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге".
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Осоцкого, объяснения представителей заявителей М.Г.Подобрия и В.Ю.Славина, выступления представителя Губернатора Санкт-Петербурга М.К.Смирновой, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А.Кузнецовой; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. 26 августа 2004 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступило обращение муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах территориальной единицы Санкт-Петербурга города Зеленогорска, с требованием о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга, его статье 4 и подпункту 1 пункта 1 статьи 11, положений абзаца девятого пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 17 декабря 2003 года N 778-116 "О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 778-116), а также положений пункта 4 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга от 26 мая 2004 года N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 282-43). Обращение было дополнено заявителем 20 сентября 2004 года.
14 января 2005 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах территориальной единицы Санкт-Петербурга поселка Солнечное, о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга абзаца девятого пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 778-116 и пункта 4 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга N 282-43.
По мнению заявителей, положения абзаца девятого пункта 1 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга N 778-116, наделяющие исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга в сфере градостроительной деятельности полномочиями по выдаче в установленном порядке разрешений на строительство (реконструкцию) объектов недвижимости, а также содержащаяся в пункте 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 778-116 норма, в соответствии с которой градостроительная документация планирования утверждается законами Санкт-Петербурга по представлению Губернатора Санкт-Петербурга после рассмотрения и одобрения ее Правительством Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 778-116), противоречат положениям статьи 4 Устава Санкт-Петербурга.
В соответствии с пунктом 4 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга N 282-43 положения данного закона применяются при предоставлении на инвестиционных условиях земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Заявители полагают, что передача земельных участков, находящихся в государственной собственности, юридическим и физическим лицам органами государственной власти Санкт-Петербурга до ее разграничения и формирования муниципальной собственности на землю ограничивает народовластие жителей Санкт-Петербурга при осуществлении власти через органы местного самоуправления. Положения Закона Санкт-Петербурга N 778-116 и Закона Санкт-Петербурга N 282-43, по мнению заявителей, не соответствуют статье 4 Устава Санкт-Петербурга, поскольку их реализация приводит к присвоению органами государственной власти Санкт-Петербурга властных полномочий по вопросам местного значения, также положения указанных законов ограничивают народовластие жителей Санкт-Петербурга при осуществлении власти через органы местного самоуправления. Кроме того, заявители считают, что названные положения не соответствуют подпункту 1 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга.
Согласно правовой позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А.Кузнецовой, производство по настоящему делу полежит прекращению, поскольку заявителями фактически ставится вопрос о проверке соответствия оспариваемых положений законов Санкт-Петербурга федеральному законодательству, что Уставному суду Санкт-Петербурга неподведомственно.
По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга М.К.Смирновой, оспариваемые заявителями положения Закона Санкт-Петербурга N 778-116 и Закона Санкт-Петербурга N 282-43 не противоречат Уставу Санкт-Петербурга. Право органов государственной власти Санкт-Петербурга на выдачу разрешений на строительство и утверждение документов территориального планирования установлено положениями пункта 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми в случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечням вопросов местного значения, определенным законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, полномочия, установленные частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Кроме того, как было указано представителем Губернатора Санкт-Петербурга, оспариваемые заявителем положения пункта 4 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга N 282-43 не нарушают права местного самоуправления, поскольку по смыслу положений пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 137-ФЗ) и статьи 19 Земельного кодекса Российской Федерации в Санкт-Петербурге распоряжение находящимися в государственной собственности земельными участками до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами государственной власти.
Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что в соответствии с положениями пункта 10 статьи 3 Федерального закона N 137-ФЗ распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное. Порядок распоряжения указанными землями до разграничения государственной собственности на землю может быть определен Правительством Российской Федерации.
Согласно положениям пункта 1 Правил распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 7 августа 2002 года N 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю", земельные участки, находящиеся в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю предоставляются гражданам и юридическим лицам в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации, принятыми в соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Уставный суд Санкт-Петербурга считает, что заявителем фактически ставится вопрос о соответствии положений пункта 4 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга N 282-43 нормам федерального законодательства. Вместе с тем проверка соответствия законов Санкт-Петербурга положениям федерального законодательства не относится к компетенции Уставного суда Санкт-Петербурга, и, таким образом, дело в указанной части подлежит прекращению.
Выслушав доводы участников процесса и исследовав материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу, что обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения абзаца девятого пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 778-116.
В соответствии с положениями пункта 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. Конституция Российской Федерации закрепляет основополагающие, обязательные для всех субъектов Российской Федерации принципы местного самоуправления. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12); местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130); запрещено ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 133). Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации). Данные принципы конкретизируются в федеральных законах и принимаемых в соответствии с ними законах субъектов Российской Федерации, поскольку установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт "н" части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Приведенные конституционные положения получили дальнейшее развитие в Федеральном законе от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ). Положениями Федерального закона N 154-ФЗ установлены особенности местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которые, в свою очередь, обусловлены вытекающими из положений Конституции Российской Федерации особенностями статуса городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Так, согласно абзацу четвертому пункта 1 статьи 12 Федерального закона N 154-ФЗ на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с положениями абзаца второго статьи 6 указанного Федерального закона в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Данное положение нашло свое отражение в статье 63 Устава Санкт-Петербурга, в соответствии с положениями которой предметы ведения находящихся на территории Санкт-Петербурга - субъекта Российской Федерации муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами Санкт-Петербурга.
Таким образом, для муниципальных образований, находящихся на территории Санкт-Петербурга, вопросами местного значения являются такие вопросы, которые отнесены к ведению муниципальных образований законами Санкт-Петербурга. Уставный суд Санкт-Петербурга в то же время исходит из того, что законодатель Санкт-Петербурга, реализуя обусловленное целью сохранения единства городского хозяйства полномочие по самостоятельному определению предметов ведения находящихся на территории Санкт-Петербурга муниципальных образований, обязан учитывать особенности того или иного муниципального образования, например, территориальные, географические, культурные, экономические (см. абзац шестой пункта 3 мотивировочной части постановления Уставного суда Санкт-Петербурга от 18 января 2005 года N 043-П по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 8 Закона Санкт-Петербурга от 18 июня 1997 года N 111-35 "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге"). Вместе с тем законодатель при установлении вопросов местного значения должен учитывать и то, что эти вопросы составляют необходимый и неотъемлемый элемент статуса любого муниципального образования и определяются в соответствии с общими принципами и стандартами, установленными, в том числе, Европейской хартией местного самоуправления. Вопрос о том, является ли тот или иной вопрос вопросом местного значения с точки зрения правомерности отнесения (или неотнесения) его с учетом конкретных обстоятельств к предмету ведения муниципального образования, находящегося на территории Санкт-Петербурга, может быть разрешен соответствующим судом, в том числе Уставным судом Санкт-Петербурга.
3. Положения абзаца девятого пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 778-116, являющиеся предметом рассмотрения по настоящему делу, определяют полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере градостроительства.
Как указывалось выше, Устав Санкт-Петербурга, определяя в соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление как деятельность граждан по решению вопросов местного значения (пункт 1 статьи 59), основываясь на положениях абзаца второго статьи 6 Федерального закона N 154-ФЗ, определил, что предметы ведения находящихся на территории Санкт-Петербурга муниципальных образований устанавливаются законами Санкт-Петербурга (статья 63). При этом по смыслу данной нормы Устава Санкт-Петербурга в ее системной взаимосвязи с положениями пункта 1 статьи 3, подпункта 2 пункта 1 и пункта 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга, пункта "н" части 1 статьи 72, частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, а также с учетом положений абзаца второго пункта 3 статьи 6 Федерального закона N 154-ФЗ, действующих в соответствии с их конституционным смыслом, установленным Конституционным судом Российской Федерации в определении от 5 июня 2003 года N 274-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и жалобы администрации муниципального образования "Смольнинское" на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод, не допускается самостоятельного установления Санкт-Петербургом как субъектом Российской Федерации ограничений федеральных гарантий местного самоуправления, если такие ограничения не следуют непосредственно из федерального законодательства.
3.1. Положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливается, что наделение органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга отдельными полномочиями в области градостроительной деятельности осуществляется соответственно законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (пункт 5 статьи 63). Кроме того, в соответствии с положениями пункта 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к вопросам местного значения, определенным законами указанных субъектов Российской Федерации, то установленные частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации полномочия осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Согласно положениям статьи 2 Федерального закона от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" (в целях данного Федерального закона) в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге под разрешением на строительство понимается основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику), в том числе, органами исполнительной власти названных субъектов Российской Федерации в целях контроля за выполнением градостроительных нормативов, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей природной среде.
Согласно положениям пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 778-116 градостроительная документация планирования утверждается законами Санкт-Петербурга по представлению Губернатора Санкт-Петербурга после рассмотрения и одобрения ее Правительством Санкт-Петербурга.
Положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматриваются особенности осуществления градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. В частности, согласно положениям пункта 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга являются генеральные планы городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, которые утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
В соответствии с положениями подпункта 13 пункта 1 статьи 11 установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга. Согласно положениям подпункта 9 пункта 1 статьи 12 Устава Санкт-Петербурга в ведении Санкт-Петербурга находится регулирование вопросов градостроительства и архитектуры в Санкт-Петербурге. Положениями пункта 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга установлено, что законами Санкт-Петербурга регулируются вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга к полномочиям Санкт-Петербурга. Таким образом, законодатель Санкт-Петербурга, устанавливая, что к компетенции исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности относится выдача в установленном порядке разрешений на строительство (реконструкцию) объектов недвижимости, реализовал полномочие по регулированию законами Санкт-Петербурга вопросов, относящихся к ведению и полномочиям Санкт-Петербурга.
На основании изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что положения абзаца девятого пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга N 778-116, принятые на основании статей 30 и 63 Устава Санкт-Петербурга, соответствуют Уставу Санкт-Петербурга.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 37, 58, 62, 63, 64 и 75 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга
постановил:
1. Признать положения абзаца девятого пункта 1 статьи 8 и пункта 3 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга от 17 декабря 2003 года N 778-116 "О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.
2. Прекратить производство по делу в части проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 4 статьи 11 Закона Санкт-Петербурга от 26 мая 2004 года N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции".
3. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
4. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.
Текст документа сверен по:
рассылка
