ЛЕНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 23 августа 2004 года N 3-114/2004
[Об оспаривании отдельных положений областного закона
от 10 марта 2004 года N 17-оз "Об установлении границ и наделении
соответствующим статусом муниципальных образований
"Всеволожский район" и "Выборгский район"
и муниципальных образований в их составе"]
_____________________________________________________________
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 22.12.2004 N 33-Г04-15 данное решение оставлено без изменений.
_____________________________________________________________
Ленинградский областной суд в составе: председательствующего судьи Ерку Т.А., с участием прокурора Аничина А.В., при секретаре Макаричевой Е.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям Соболенко Александра Николаевича, заместителя Генерального прокурора Российской Федерации и прокурора Ленинградской области об оспаривании отдельных положений областного закона "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований "Всеволожский район" и "Выборгский район" и муниципальных образований в их составе",
установил:
Соболенко А.Н. обратился в суд с заявлением о признании недействующим областного закона от 10 марта 2004 года N 17-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований "Всеволожский район" и "Выборгский район" и муниципальных образований в их составе" в части включения города Сертолово в качестве городского поселения в состав муниципального образования "Всеволожский район", указывая, что оспариваемым законом нарушается его и других жителей г. Сертолово право на осуществление местного самоуправления. Город Сертолово на момент вступления в силу переходных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" являлся городским округом. В результате принятия оспариваемого областного закона он утрачивает этот статус и включается в состав района в качестве городского поселения, на что в соответствии со ст.13 п.7 и ст.24 п.3 Федерального закона требуется обязательное согласие жителей муниципального района и городского поселения, которое выясняется путем голосования. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, однако, это требование федерального законодательства выполнено не было. Впоследствии заявитель уточнил свои требования, указав, что нарушение его законных прав заключается в непроведении местного референдума по вопросу изменения границ МО "Всеволожский район" в соответствии со статьями 12, 13, 22, 24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации обратился в суд с заявлением об оспаривании отдельных положений того же областного закона в части наделения муниципального образования "Сертолово" статусом городского поселения и установления границы данного поселения, наделения муниципального образования "Город Светогорск" статусом городского поселения и установления его границы, наделения муниципального образования "Колтушская волость" статусом сельского поселения и установления его границы, а также включения г.Сертолово в качестве городского поселения и Колтушской волости в качестве сельского поселения в состав муниципального образования "Всеволожский район" и города Светогорска в качестве городского поселения в состав муниципального образования "Выборгский район", а также в части признания утратившим силу областного закона от 29 августа 1997 года N 35-оз "Об установлении границ муниципального образования "Поселок Сертолово".
В обоснование заявленных требований прокурор указывал, что оспариваемым нормативным правовым актом произведено преобразование муниципальных образований "Сертолово", "Колтушская волость" и "Город Светогорск", то есть их объединение с муниципальными образованиями "Всеволожский район" и "Выборгский район", которое должно соответствовать требованиям абз.1 ч. 3 ст.84 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку на момент вступления закона в силу муниципальные образования "Колтушская волость", "Сертолово", "Город Светогорск", "Всеволожский район" и "Выборгский район" существовали в качестве самостоятельных друг от друга и равноправных, преобразование должно производиться с соблюдением требований ст.13 Федерального закона, в соответствии с которой объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, а изменение статуса городского поселения как муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения. При отсутствии такого согласия изменение статуса городского поселения не допускается. Перед принятием обжалуемого областного закона согласие населения муниципальных образований "Сертолово", "Колтушская волость" и "Город Светогорск" на преобразование указанных муниципальных образований не было получено.
Кроме того, по мнению прокурора, областным законом при преобразовании муниципального образования "Сертолово" изменены его границы без согласия населения указанного муниципального образования. Так, из приложения 2 к областному закону картографическое описание границ Сертоловского городского поселения во Всеволожском районе на востоке определено, в том числе, следующим образом: "далее по восточной стороне автодороги до границы земель Морозовского военного лесхоза на юг 0,32 км, затем на восток 0,23 км, после на юго-восток 0,25 км и 0,43 км на юг до линии газопровода...". Однако ранее границы муниципального образования "Сертолово" были зафиксированы областным законом от 29 августа 1997 года N 35-оз "Об установлении границ муниципального образования поселок Сертолово" и на востоке установлены в ином виде: "далее по восточной стороне автодороги до границы земель Морозовского военного лесхоза на юг 315 м, затем на восток 225 м, после на юго-восток 245 м и 425 м на юг до линии газопровода...". По мнению прокурора, это противоречит ст.5 Европейской Хартии местного самоуправления, которой установлено, что изменение границ территории, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом.
Прокурор Ленинградской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 1 статьи 5 областного закона от 10 марта 2004 года N 17-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований "Всеволожский район" и "Выборгский район" и муниципальных образований в их составе", которым установлено, что данный закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Прокурор указывал, что данное положение оспариваемого закона противоречит пункту 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии, с которым законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Поскольку предметом правового регулирования областного закона является определение территорий муниципальных образований, в границах которых реализуется право граждан на осуществление местного самоуправления, принятие этого закона неразрывно связано с правом граждан на осуществление местного самоуправления, а потому нормативный акт должен вступать в силу не ранее чем через десять дней после официального опубликования.
Определениями суда от 30 июня и 12 августа 2004 года заявления Соболенко А.Н., заместителя Генерального прокурора РФ и прокурора Ленинградской области были объединены в одно производство для совместного рассмотрения.
В судебном заседании Соболенко А.Н. и его представители заявленные требования поддержали, представитель заместителя Генерального прокурора Российской Федерации поддержал как свои требования, так и требования прокурора Ленинградской области.
Представители Законодательного собрания и Губернатора Ленинградской области с заявлениями не согласны, указывая, что обжалуемый областной закон принят во исполнение требований Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обязывающего органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года установить границы муниципальных образований и наделить их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района. В связи с тем, что Федеральным законом устанавливается новая двухуровневая система местного самоуправления, наделение определенным статусом муниципальных образований, существовавших на день вступления в силу федерального закона, производится без учета мнения населения данных образований. Наделение муниципальных образований "Сертолово" и "Город Светогорск" статусом городских поселений, муниципального образования "Колтушская волость" статусом сельского поселения, а муниципальных образований "Всеволожский район" и "Выборгский район" статусом муниципальных районов не является преобразованием этих муниципальных образований. Принятие оспариваемого закона не связано и с изменением границ указанных муниципальных образований. Кроме того, Соболенко А.Н. не представлено доказательств, подтверждающих, что в результате принятия оспариваемого закона будут нарушены его гражданские права. Заявление прокурора Ленинградской области, по мнению представителей, подлежит отклонению, поскольку областной закон является по сути техническим актом, устанавливающим границы муниципальных образований и наделяющим их определенным статусом в силу прямого действия Федерального закона, а потому не является нормативным правовым актом, затрагивающим вопросы защиты прав и свобод гражданина с учетом того, что фактически местное самоуправление в связи с изменением законодательства на данных территориях начнет осуществляться лишь с 1 января 2006 года.
Представители муниципальных образований "Сертолово", "Колтушская волость" и "Город Светогорск" заявления Соболенко А.Н. и заместителя Генерального прокурора РФ, а также прокурора Ленинградской области поддержали, полагая, что до принятия оспариваемого областного закона необходимо было выяснить мнение населения соответствующих муниципальных образований.
Представители муниципальных образований "Всеволожский район" и "Выборгский район" с заявлениями не согласны, считая, что преобразования ранее существовавших муниципальных образований в результате принятия областного закона не происходит, согласия населения на установление границ и наделение соответствующим статусом муниципальных образований не требуется. Заявление прокурора Ленинградской области также считают необоснованным.
Выслушав объяснения представителя заместителя Генерального прокурора РФ Аничина А.В., заявителя Соболенко А.Н. и его представителей Ушакова А.С., Палькевича О.О., Шинова С.В., представителя Законодательного собрания Ленинградской области Коваленко А.И., представителя Губернатора Ленинградской области Уткина М.Ю., представителей муниципальных образований: "Всеволожский район" - Гулевского Ю.А., "Сертолово" - Пестряковой Н.Е., "Колтушская волость" - Ильгиной Е.В., "Выборгский район" - Шабанова С.С., "Город Светогорск" - Соловьева Б.Г., исследовав и оценив материалы дела, изучив положения областного и федерального законодательства, суд приходит к следующему.
9 марта 2004 года принят Законодательным собранием Ленинградской области, 10 марта 2004 года подписан Губернатором Ленинградской области, 11 марта 2004 года опубликован в газете "Вести" областной закон N 17-оз "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований "Всеволожский район" и "Выборгский район" и муниципальных образований в их составе".
Статьей 1 указанного закона установлены границы и наделены статусом городских поселений муниципальные образования, в том числе Сертоловское городское поселение (приложение 2) (пункт 1), Светогорское городское поселение (приложение 13) (пункт 2).
Статьей 2 оспариваемого закона установлены границы и наделены статусом сельских поселений муниципальные образования, в том числе Колтушское сельское поселение (административный центр - деревня Колтуши) (приложение 20).
Статьей 3 областного закона установлено, что в состав муниципального образования "Всеволожский район" входят территории городских и сельских поселений, указанных в пункте 1 статьи 1 и пункте 1 статьи 2 настоящего закона, установлены границы муниципального образования "Всеволожский район" (приложение 35), который наделен статусом муниципального района (административный центр - город Всеволожск).
Статьей 4 оспариваемого закона установлено, что в состав муниципального образования "Выборгский район" входят территории городских и сельских поселений, указанные в пункте 2 статьи 1 и пункте 2 статьи 2 настоящего закона, установлены границы муниципального образования "Выборгский район" (приложение 36), который также наделен статусом муниципального района (административный центр - город Выборг).
Пунктом 1 статьи 5 областного закона установлено, что он вступает в силу со дня его официального опубликования.
Пунктом 2 той же статьи установлено, что с момента вступления в силу настоящего областного закона признается утратившим силу, в частности, областной закон "Об установлении границ муниципального образования "Поселок Сертолово" от 29 августа 1997 года N 35-оз.
Пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года устанавливают границы муниципальных образований и наделяют соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
Закон Ленинградской области "Об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований "Всеволожский район" и "Выборгский район" и муниципальных образований в их составе" принят во исполнение требований федерального законодательства с целью организации местного самоуправления на территории Ленинградской области в соответствии с полномочиями, предоставленными законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации на основании п."н" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, согласно которому установление общих принципов организации органов местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и ч.2 ст.76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Из материалов дела усматривается, что из наделенных оспариваемым областным законом статусом городских и сельских поселений муниципальных образований на день вступления в силу главы 12 Федерального закона N 131-ФЗ самостоятельными муниципальными образованиями на территории Всеволожского административного района являлись "Сертолово", "Колтушская волость" и "Всеволожский район Ленинградской области", а на территории Выборгского административного района - "Город Светогорск" и "Выборгский район" Ленинградской области.
В соответствии с абз.2 ч. 3 ст.84 Федерального закона наделение статусом городских, сельских поселений населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием на день вступления в силу федерального закона, не является изменением границ, преобразованием указанного района. При этом для поселений, входящих в состав административных районов и бывших на день вступления закона в силу самостоятельными муниципальными образованиями, исключений не сделано. В связи с этим наделение населенных пунктов, расположенных на территории муниципальных образований "Всеволожский район" и "Выборгский район", статусом городских и сельских поселений, является созданием новых муниципальных образований и наделением их полномочиями на осуществление местного самоуправления в связи с новой двухуровневой системой местного самоуправления, вводимой на основании нового закона.
В соответствии с оспариваемым областным законом Сертолово в качестве городского поселения, а Колтушская волость в качестве сельского поселения включены в состав Всеволожского муниципального района, город Светогорск также в качестве городского поселения - в состав Выборгского муниципального района.
Статьей 2 Федерального закона предусмотрено, что муниципальный район - это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
В соответствии с абз.4 части 3 ст.84 ФЗ городские поселения, являющиеся на день вступления в силу главы 12 ФЗ муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля 2003 года не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, с 1 января 2006 года являются городскими округами, если законом субъекта РФ до 1 февраля 2005 года в соответствии с требованиями части 2 статьи 11 и части 7 статьи 13 ФЗ не установлено иное. Следовательно, в случае принятия субъектом РФ до 1 февраля 2005 года соответствующего закона об установлении границ муниципального образования и наделении его статусом городского поселения, то есть муниципального образования "первого уровня", оно не получает статус городского округа.
Таким образом, как следует из смысла закона, субъекту Российской Федерации предоставлено право решения вопроса о том, приобретет ли муниципальное образование, являвшееся самостоятельным на 8 октября 2003 года и предметы ведения которого не разграничены в соответствии с пунктом 3 статьи 6 ФЗ от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ, статус городского округа с 1 января 2006 года (при этом областной закон не принимается) или городского поселения (в соответствии с областным законом).
В соответствии с частью 7 статьи 13 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наделение городского поселения статусом городского округа возможно с согласия населения как городского поселения, так и муниципального района, которое выявляется путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона. Поскольку статья 24 ФЗ, предусматривающая проведение голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, вступает в силу только с 1 января 2006 года, проведение указанного голосования для выявления мнения населения на данном этапе муниципальной реформы не требуется.
Таким образом, основываясь на положениях Федерального закона (с учетом поэтапного введения их в действие), областной законодатель имел право наделить соответствующим статусом муниципальные образования, в том числе существовавшие на 8 октября 2003 года, без согласия населения этих муниципальных образований, при этом они не утратили своей самостоятельности и границы их изменены не были. То обстоятельство, что они включены в систему местного самоуправления как муниципальные образования "первого уровня", не нарушает прав граждан на осуществление местного самоуправления. При этом, как следует из Федерального закона, наделение таких муниципальных образований, как муниципальный район и городской округ, отдельными государственными полномочиями возможно на основании федеральных законов или законов субъекта федерации. Следовательно, доводы о том, что муниципальное образование "Сертолово" в результате принятия обжалуемого областного закона лишиться переданных ему государственных полномочий, не имеют значения, поскольку городской округ также автоматически не получает какие-либо государственные полномочия, а наделяется ими соответствующими законами.
С учетом изложенного заявления Соболенко А.Н. и заместителя Генерального прокурора Российской Федерации подлежат отклонению, поскольку оспариваемые ими положения областного закона не противоречат Федеральному закону N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а потому нет оснований для признания их недействующими.
Заявление Соболенко А.Н. не подлежит удовлетворению также потому, что заявителем в нарушение требований ст.251 ГПК РФ не представлено суду доказательств, подтверждающих, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушены его права и свободы, так как областным законом не ограничивается право населения г.Сертолово на осуществление местного самоуправления. Возможное изменение полномочий руководителя муниципального образования, каковым на настоящий момент является Соболенко А.Н., в результате проведения территориально-муниципальной реформы не может расцениваться как нарушение гражданских прав заявителя. Заявителем также не представлены суду доказательства, подтверждающие, что при принятии оспариваемого закона была нарушена процедура его принятия, установленная ст. 31-33 Устава Ленинградской области.
Заявление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации не подлежит удовлетворению и на том основании, что им не представлено доказательств того, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует ст.5 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума, там где это допускается законом.
В результате принятия областного закона изменения границ муниципального образования "Сертолово" не произошло. Как следует из письма председателя комитета по архитектуре и градостроительству Правительства Ленинградской области от 7 июля 2004 года, картографическое описание и положение границ муниципального образования Сертоловское городское поселение во Всеволожском районе, утвержденное областным законом от 10 марта 2004 года N 17-оз, полностью соответствуют описанию и положению границ муниципального образования "Поселок Сертолово", утвержденным областным законом "Об установлении границ муниципального образования "Поселок Сертолово" от 29 августа 1997 года N 35-оз. Замена единиц измерения расстояния в метрах на километры (с округлением) соответствует стилю описания во всех законопроектах и не изменяет положения границы муниципального образования.
Доказательств того, что в результате округления единиц измерения и изменения их с метров на километры реально изменились границы муниципального образования, произошло включение в состав муниципального образования новых территорий или, наоборот, исключение каких-либо территорий из его состава, изменение численности населения, не представлено.
Заявление прокурора Ленинградской области суд считает необходимым удовлетворить по следующим основаниям.
Статьей 8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
Оспариваемым законом Ленинградской области устанавливаются границы и наделяются соответствующим статусом муниципальные образования Всеволожского и Выборгского административных районов Ленинградской области, что непосредственно связано с разрешением вопроса о праве граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления на определенных территориях. Таким образом, он касается конституционных прав неопределенного круга граждан на осуществление местного самоуправления в соответствующих муниципальных образованиях.
