УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 июля 2003 года N 087-П
По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений
статьи 4, абзаца третьего статьи 6, подпункта "а" пункта 1 статьи 9, абзаца первого пункта 1 и
пункта 2 статьи 12, статей 14 и 15, пункта 2 статьи 16,
подпунктов "а" и "б" пункта 5 статьи 17 Закона Санкт-Петербурга
от 9 июля 1998 года N 191-35 "Об инвестициях в недвижимость
Санкт-Петербурга"
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.М.Кропачева, судей Н.Ф.Гуцан, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого с участием представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной и представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.А.Золотовской, руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 63, 68, 72, 73 и 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 9 июля 1998 года N 191-35 "Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга".
Поводом к рассмотрению дела послужил запрос губернатора Санкт-Петербурга о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 4, абзаца третьего статьи 6, подпункта "а" пункта 1 статьи 9, абзаца первого пункта 1 и пункта 2 статьи 12, статей 14 и 15, пункта 2 статьи 16, подпунктов "а" и "б" пункта 5 статьи 17 Закона Санкт-Петербурга от 9 июля 1998 года N 191-35 "Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга".
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения Закона Санкт-Петербурга от 9 июля 1998 года N 191-35 "Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга".
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Осоцкого, выступления представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.А.Золотовской, показания свидетелей: вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Комитета по строительству Санкт-Петербурга А.И.Вахмистрова, депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.И.Белоусова и А.Н.Черных, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. 14 июля 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос губернатора Санкт-Петербурга о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений статьи 4, абзаца третьего статьи 6 в части слова "ИТК", подпункта "а" пункта 1 статьи 9 в части слов "на ИТК", абзаца первого пункта 1 статьи 12 в части слов "на ИТК", пункта 2 статьи 12 в части слов "для рассмотрения вопроса на ИТК по инициативе губернатора Санкт-Петербурга либо уполномоченного органа", статьи 14, статьи 15 в части слов "об утверждении решения ИТК", пункта 2 статьи 16 в части слов "в пределах, утвержденных решением ИТК" и слов "которые не подлежат повторному утверждению ИТК", подпунктов "а" и "б" пункта 5 статьи 17 Закона Санкт-Петербурга от 9 июля 1998 года N 191-35 "Об инвестициях в недвижимость Санкт-Петербурга" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 191-35).
По мнению заявителя, указанные положения Закона Санкт-Петербурга N 191-35 ограничивают полномочия Администрации Санкт-Петербурга по принятию решения о предоставлении объекта инвестирования целевым образом при наличии единственного лица, предложившего инвестиционные условия, поскольку устанавливают возможность такого предоставления объекта только при наличии решения инвестиционно-тендерной комиссии (далее - ИТК). Согласно изложенной в обращении позиции, нормы Закона Санкт-Петербурга N 191-35, "устанавливая порядок и способы предоставления объектов инвестирования (находящихся в распоряжении Санкт-Петербурга земельных участков, объектов, незаконченных строительств, зданий и сооружений, подлежащих реконструкции, и их частей), фактически тем самым устанавливают порядок распоряжения собственностью Санкт-Петербурга". Это, как полагает заявитель, противоречит положению подпункта 5 пункта 2 статьи 45 Устава Санкт-Петербурга о том, что Администрация Санкт-Петербурга управляет и распоряжается собственностью Санкт-Петербурга в соответствии с законами Санкт-Петербурга, а также федеральной собственностью, переданной в управление Санкт-Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. По мнению губернатора Санкт-Петербурга, принятие решений о распоряжении собственностью Санкт-Петербурга путем предоставления объектов инвестирования относится к компетенции Администрации Санкт-Петербурга, но не ИТК. Принятие же решений ИТК как обязательного условия совершения исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга действий по распоряжению собственностью Санкт-Петербурга "является вмешательством в компетенцию Администрации Санкт-Петербурга по распоряжению собственностью Санкт-Петербурга" и фактическим наделением ИТК властно-распорядительными полномочиями органа государственной власти, каковым она в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга не является. При этом, как полагает заявитель, государственно-властные полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга не могут быть переданы ИТК.
В запросе также указывается, что в соответствии с Законом Санкт-Петербурга N 191-35 в состав ИТК включаются с правом решающего голоса пять представителей Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а также представитель органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого расположен объект инвестирования. В то же время согласно подпункту 7 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга компетенция Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга ограничивается принятием законов Санкт-Петербурга, устанавливающих порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга.
В обоснование своей позиции заявитель ссылается также на положения статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в которой устанавливаются основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Как полагает заявитель, указанный Федеральный закон не предусматривает такой формы взаимодействия названных органов государственной власти, как непосредственное участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по распоряжению собственностью субъекта Российской Федерации. При этом закон Санкт-Петербурга о формах взаимодействия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Администрации Санкт-Петербурга в настоящее время отсутствует.
Таким образом, в обращении фактически ставится вопрос о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения Закона Санкт-Петербурга N 191-35, определяющие статус ИТК как органа, решения которого имеют обязательное юридическое значение для принятия губернатором Санкт-Петербурга распоряжений о предоставлении объектов инвестирования при реализации компетенции исполнительного органа государственной власти по распоряжению собственностью Санкт-Петербурга.
В судебном заседании представитель губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митянина, подтвердив позицию, изложенную в обращении, просила Уставный суд Санкт-Петербурга признать не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые губернатором Санкт-Петербурга положения Закона Санкт-Петербурга N 191-35.
По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.А.Золотовской, положения подпункта "ж" пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и подпункта 7 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга устанавливают полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по установлению порядка управления собственностью Санкт-Петербурга.
Как полагает представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, в соответствии с пунктом 2 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 53 Устава Санкт-Петербурга Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Администрация Санкт-Петербурга взаимодействуют, исходя из единства стоящих перед ними целей и задач в решении вопросов развития Санкт-Петербурга в интересах жителей Санкт-Петербурга. При этом, как считает представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, действующим законодательством не установлен исчерпывающий перечень форм такого взаимодействия.
Согласно представленной в судебном заседании позиции, инвестиционно-тендерная комиссия в силу прямого указания статьи 4 Закона Санкт-Петербурга N 191-35 является коллегиальным совещательным органом, поэтому ее решения носят рекомендательный характер для губернатора Санкт-Петербурга. В свою очередь, Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в порядке реализации своих уставных полномочий как законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации приняло закон Санкт-Петербурга, предусматривающий защиту интересов жителей Санкт-Петербурга в решении градостроительных вопросов посредством участия в заседаниях ИТК депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга как представителей населения Санкт-Петербурга.
Таким образом, по мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, положения Закона Санкт-Петербурга N 191-35, оспариваемые губернатором Санкт-Петербурга, не содержат противоречий положениям Устава Санкт-Петербурга.
Из показаний свидетеля - депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.Н.Черных следует, что именно участие депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в работе ИТК реально обеспечивает участие населения в решении вопросов предоставления объектов инвестирования в соответствии с закрепленным в Уставе Санкт-Петербурга принципом народовластия. Такое участие не является посягательством на исключительные прерогативы Администрации Санкт-Петербурга, поскольку не препятствует губернатору Санкт-Петербурга принимать самостоятельные решения по распоряжению собственностью Санкт-Петербурга, и представляет собой форму парламентского контроля за деятельностью исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга со стороны Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Аналогичная позиция была изложена в судебном заседании депутатом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.И.Белоусовым.
Опрошенный в судебном заседании вице-губернатор Санкт-Петербурга - председатель Комитета по строительству Санкт-Петербурга А.И.Вахмистров показал, что ИТК была изначально образована как организация, проверяющая наличие всех документов, свидетельствующих о согласовании инвестиционного проекта в соответствующих контрольных и надзорных органах и необходимых для принятия решения о предоставлении объекта инвестирования. В связи с этим, по его мнению, участие депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга противоречит целям создания ИТК и представляет собой вмешательство в деятельность исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга. Кроме того, как полагает свидетель, деятельность ИТК всегда осуществлялась гласно, что обеспечивалось, в том числе, участием представителей средств массовой информации.
В связи с изложенным обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения статьи 4, абзаца третьего статьи 6, подпункта "а" пункта 1 статьи 9, абзаца первого пункта 1 и пункта 2 статьи 12, статей 14 и 15, пункта 2 статьи 16, подпунктов "а" и "б" пункта 5 статьи 17 Закона Санкт-Петербурга N 191-35.
В соответствии с пунктом 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которого подвергается сомнению; Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
2. Согласно части 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (часть 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации). В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью первой статьи 2 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В соответствии с подпунктом "м" пункта 2 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ законом субъекта Российской Федерации устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. В пункте 1 статьи 17 Федерального закона N 184-ФЗ указывается, что в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (пункт 4 той же статьи). Статьей 21 (подпункт "г" пункта 2) устанавливается, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации формирует иные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 4 Устава Санкт-Петербурга источником власти Санкт-Петербурга являются жители Санкт-Петербурга; жители Санкт-Петербурга осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (пункт 1 статьи 4); никто не может присваивать впасть в Санкт-Петербурге; захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по закону (пункт 3 статьи 4). В соответствии со статьей 15 Устава Санкт-Петербурга (абзац четвертый) государственная власть Санкт-Петербурга осуществляется, в том числе, на основе принципа самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий.
Систему органов государственной власти Санкт-Петербурга согласно пункту 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга образуют: высший и единственный законодательный орган государственной власти - Законодательное Собрание Санкт-Петербурга; исполнительные органы государственной власти - Администрация Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемый губернатором Санкт-Петербурга, и иные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга - отраслевые и территориальные исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, составляющие систему исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга; судебные органы государственной власти - Уставный суд Санкт-Петербурга, мировые судьи.
Из указанных положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Устава Санкт-Петербурга следует, что существование иных исполнительных органов государственной власти, помимо формируемых Администрацией Санкт-Петербурга в соответствии требованиями Устава Санкт-Петербурга на основании закона Санкт-Петербурга о структуре исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в соответствии с перечнем, определяемым губернатором Санкт-Петербурга, не допускается.
Вместе с тем согласно пункту 4 статьи 55 Устава Санкт-Петербурга Законодательное Собрание Санкт-Петербурга по предложению губернатора Санкт-Петербурга направляет своих представителей для работы в комиссиях и рабочих группах, образуемых Администрацией Санкт-Петербурга.
Из приведенной нормы следует, что Уставом Санкт-Петербурга допускается создание исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга комиссий и рабочих групп, которые в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга не наделяются статусом исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга и не подменяют их. При этом основанием направления представителя (представителей) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в состав комиссий и рабочих групп при исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга является соответствующее предложение губернатора Санкт-Петербурга.
Аналогичное положение, допускающее возможность образования Законодательным Собранием Санкт-Петербурга согласительных комиссий и рабочих групп без наделения последних статусом законодательного органа государственной власти Санкт-Петербурга, содержится в статье 54 Устава Санкт-Петербурга (пункт 6).
3. Согласно части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Разграничение государственной собственности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "г" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). Как указывается в статье 73 Конституции Российской Федерации, вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В подпункте 4 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга закрепляется, что разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и Санкт-Петербурга. Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 12 Устава Санкт-Петербурга собственность Санкт-Петербурга и управление ею находятся в ведении Санкт-Петербурга. Согласно подпункту 7 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга Законом Санкт-Петербурга устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, в том числе долями (паями, акциями) Санкт-Петербурга в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга самостоятельно и через создаваемые им органы осуществляет контрольные функции, среди которых выделяется контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью Санкт-Петербурга (подпункт 4 пункта 5 статьи 30). Согласно подпункту 5 пункта 2 статьи 45 Устава Санкт-Петербурга Администрация Санкт-Петербурга управляет и распоряжается собственностью Санкт-Петербурга в соответствии с законами Санкт-Петербурга, а также федеральной собственностью, переданной в управление Санкт-Петербургу в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В соответствии со статьей 70 Устава Санкт-Петербурга в Санкт-Петербурге признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (пункт 1); права всех собственников защищаются равным образом (пункт 2). Согласно пункту 1 статьи 71 Устава Санкт-Петербурга в собственности Санкт-Петербурга может находиться недвижимое имущество (земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, в том числе здания, сооружения), расположенное на территории Санкт-Петербурга, другого субъекта Российской Федерации, иностранного государства, а также деньги, ценные бумаги и иное имущество. От имени Санкт-Петербурга права собственника осуществляют органы государственной власти Санкт-Петербурга в рамках их компетенции, установленной настоящим Уставом и иными правовыми актами, определяющими статус этих органов, а также иные лица в случаях и порядке, установленных действующим законодательством (пункт 3 той же статьи). В соответствии с пунктом 5 статьи 71 Устава Санкт-Петербурга недвижимое имущество, находящееся в собственности Санкт-Петербурга, подлежит учету в Реестре собственности Санкт-Петербурга (предложение первое); указанный Реестр представляется в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга одновременно с проектом бюджета Санкт-Петербурга на соответствующий год (предложение второе); в последующие годы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга одновременно с проектом бюджета Санкт-Петербурга представляются планируемые изменения в Реестре (предложение третье); порядок составления, ведения, изменения Реестра собственности Санкт-Петербурга устанавливается законом Санкт-Петербурга (предложение четвертое).
Изложенное свидетельствует о том, что регулирование вопросов управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга находится в предметах ведения Санкт-Петербурга. При этом к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга относится установление порядка управления и распоряжения собственностью Санкт-Петербурга, а также контроль за данной деятельностью, в то время как само управление и распоряжение собственностью входит в компетенцию Администрации Санкт-Петербурга. При этом Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и Администрация Санкт-Петербурга должны осуществлять свои уставные полномочия в соответствии с требованиями градостроительного, земельного, инвестиционного и иного законодательства Российской Федерации.
4. В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 191-35 данный Закон определяет права и обязанности инвесторов в процессе осуществления инвестиционной деятельности в соответствии с настоящим Законом, в том числе определяет порядок их взаимодействия с исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а также определяет права и обязанности исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга. Из приведенных положений Закона Санкт-Петербурга N 191-35 вытекает, что адресатами его норм и, следовательно, субъектами (участниками) правоотношений, вытекающих из Закона Санкт-Петербурга N 191-35, выступают инвесторы и исполнительные органы государственной власти.
В соответствии со статьей 4 Закона Санкт-Петербурга N 191-35 инвестиционно-тендерная комиссия - коллегиальный совещательный орган при губернаторе Санкт-Петербурга, принимающий участие в процессе предоставления объектов инвестирования в соответствии с компетенцией, установленной данным Законом и Положением об ИТК (предложение первое пункта 1); ИТК создается губернатором Санкт-Петербурга (предложение второе пункта 1); положение, регламент и состав ИТК утверждаются губернатором Санкт-Петербурга (пункт 2).
Приведенные положения Закона Санкт-Петербурга N 191-35 применительно к вопросу, поставленному в обращении, определяют статус ИТК как коллегиального совещательного органа, что подразумевает отсутствие у нее властно-публичных полномочий, которыми наделяются исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга в сфере распоряжения собственностью Санкт-Петербурга. Таким образом, решения ИТК как коллегиального совещательного органа при исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга не могут носить обязательного характера для участников инвестиционной деятельности, в том числе самого исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, принимающего правовой акт о предоставлении объекта инвестирования. Такие решения ИТК носят рекомендательный характер для участников инвестиционной деятельности и лишь могут учитываться исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющим подготовку и принятие правового акта о предоставлении объекта инвестирования. Рекомендательный характер решений ИТК означает наличие у исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга права самостоятельно принять решение о предоставлении объектов инвестирования и совершать все соответствующие юридически значимые действия независимо от той или иной позиции или решения по этим вопросам ИТК.
