САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОРОДСКОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 20 сентября 2002 года Дело N 3-290/02
[О признании недействующим и не подлежащим применению
пункт 1.1.4 Приложения 3 "Перечень должностей государственной
службы Санкт-Петербурга категории "В" к Закону Санкт-Петербурга
"О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах,
заменяющих государственные должности Санкт-Петербурга
и государственных служащих Санкт-Петербурга"]
___________________________________________________
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 25.11.2002 N 78-Г02-52 решение оставлено без изменений.
___________________________________________________
Санкт-Петербургский городской суд в составе судьи Антоневич Н.Я., с участием прокурора Лыжовой Н.А., при секретаре Деревягиной Е.С., рассмотрел в открытом судебном заседании дело по жалобе Буренина Дмитрия Алексеевича о признании недействующим и не подлежащим применению пункт 1.1.4 приложения 3 "Перечень должностей государственной службы Санкт-Петербурга категории "В" к Закону Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга".
УСТАНОВЛЕНО:
28 ноября 2000 года был принят Закон Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга".
В соответствии с пунктом 1.1.4 приложения 3 к данному Закону "Перечень должностей государственной службы Санкт-Петербурга категории "В" должность председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга отнесена к должностям указанной категории (л.д.34).
Буренин Д.А., являющийся председателем Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга (л.д.104-105), обратился в Санкт-Петербургский городской суд с жалобой, в которой просил признать недействующим и не подлежащим применению пункт 1.1.4 приложения 3 "Перечень должностей государственной службы Санкт-Петербурга категории "В" к Закону Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга и государственных служащих Санкт-Петербурга" (л.д.5-7, 117-119).
В судебном заседании Буренин Д.А. и его представитель Потапенко Т.М. поддержали заявленные требования, указав в их обоснование, что отнесение должности председателя контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга к должностям государственной службы Санкт-Петербурга категории "В" противоречит пункту 1 части 1 статьи 1 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", так как эта должность установлена Уставом Санкт-Петербурга для непосредственного исполнения полномочий государственного органа власти - контрольных полномочий представительного органа власти. Несоответствие данного нормативного акта Санкт-Петербурга в оспоренной заявителем части указанному Федеральному закону, по его утверждению, нарушает его права. Так, ему была необоснованно назначена аттестация, поскольку для лиц, замещающих государственные должности категории "А", действующим законодательством не предусмотрено проведение государственного квалификационного экзамена или аттестации. Кроме того, в результате неправомерного отнесения должности председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга к должностям государственной службы Санкт-Петербурга категории "В" он, Буренин Д.А., в течение года не имеет гражданского звания и не получает положенной надбавки к должностному окладу.
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и губернатор Санкт-Петербурга против удовлетворения требований Буренина Д.А. возражают. В обоснование своих возражений они указывают, что хотя должность председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга и установлена Уставом Санкт-Петербурга, однако Контрольно-счетная палата является не органом государственной власти Санкт-Петербурга, а структурным подразделением органа государственной власти Санкт-Петербурга - Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Объем контрольных полномочий закреплен именно за Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга, а не за председателем Контрольно-счетной палаты. Следовательно, свои полномочия председатель Контрольно-счетной палаты осуществляет не для непосредственного обеспечения полномочий представительного органа субъекта Российской Федерации - Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а для осуществления функции структурного подразделения Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. С учетом изложенного, должность председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, по мнению Законодательного Собрания и губернатора Санкт-Петербурга, не относится к государственным должностям Санкт-Петербурга категории "А".
Кроме того, губернатор Санкт-Петербурга также полагает, что должность председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга не может быть отнесена к государственным должностям категории "А", поскольку к лицам, претендующим на замещение государственных должностей этой категории не предъявляется требований к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, в то время как к лицам, претендующим на замещение должности председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, такие требования предъявляются. Кроме того, по мнению губернатора Санкт-Петербурга, к государственным должностям категории "А" Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" относит только должности руководителей органов государственной власти (например, губернатор и председатель Законодательного Собрания) и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также должности тех должностных лиц, которые осуществляют свои полномочия самостоятельно и непосредственно, которые независимы и подчиняются только закону (например, депутаты). Иные должности указанных выше государственных органов не могут быть отнесены к должностям категории "А".
Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и губернатор Санкт-Петербурга также считают, что отнесение должности председателя контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга к должностям государственной службы Санкт-Петербурга категории "В" не повлекло нарушения прав заявителя (л.д.14-21).
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные сторонами доказательства, заслушав заключение прокурора Лыжовой Н.А., полагавшей предъявленные требования подлежащими удовлетворению, суд находит жалобу Буренина Д.А. подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно части 1 статьи 1 Закона РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие) относятся к государственным должностям категории "А".
К государственным должностям категории "В" относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Таким образом, государственная должность субъектов Российской Федерации категории "А" должна отвечать двум критериям:
- эта должность устанавливается конституциями, уставами субъектов Российской Федерации;
- эта должность устанавливается для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
Как следует из ч.3 ст.28 Устава Санкт-Петербурга, должность председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга установлена Уставом Санкт-Петербурга (л.д.48-87). Данное обстоятельство не отрицалось в судебном заседании ни представителем Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, ни представителем губернатора Санкт-Петербурга.
Кроме того, анализ полномочий председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга позволяет сделать вывод о том, что данная должность установлена для непосредственного исполнения полномочий государственного органа власти - Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации к полномочиям законодательных (представительных) органов отнесено осуществление контроля за исполнением бюджетов.
Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает, в том числе, право соответствующих законодательных (представительных) органов на проведение внешнего аудита бюджета.
При этом, согласно указанной норме Бюджетного кодекса РФ, для проведения внешнего аудита бюджетов законодательным органам предоставлено право на создание собственных контрольных органов (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления).
Указанное полномочие Законодательного Собрания Санкт-Петербурга закреплено также пунктом 2 части 5 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, согласно которому Законодательное Собрание Санкт-Петербурга самостоятельно и через создаваемые им органы осуществляет последующий контроль за исполнением бюджета Санкт-Петербурга, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Санкт-Петербурга, расходованием средств валютных фондов Санкт-Петербурга (л.д.51-об-52).
Согласно части 1 статьи 29 Устава Санкт-Петербурга Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга создается для организации и осуществления контроля за исполнением бюджета Санкт-Петербурга, расходованием средств внебюджетных фондов (л.д.49-об, л.д.71).
Задачи, функции и полномочия Контрольно-счетной палаты определены специальным Законом Санкт-Петербурга "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" (л.д.88-103).
В соответствии со статьей 7 указанного Закона Санкт-Петербурга в процессе разработки, утверждения и исполнения городского бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга:
- проводит экспертную оценку проектов бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных и иных фондов и доводит до сведения Собрания результат оценки в форме содоклада по этим проектам;
- контролирует полноту и своевременность поступлений финансовых средств в доходную часть бюджета;
- контролирует своевременность, целенаправленность и полноту расходования средств городского бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов;
- осуществляет проверку законности и эффективности расходования бюджетных ассигнований по всем статьям городского бюджета, включая расходы на содержание органов государственной власти Санкт-Петербурга;
- контролирует расходование средств, поступивших в бюджеты муниципальных образований, находящихся на территории Санкт-Петербурга, из бюджета Санкт-Петербурга.
Согласно ст.13 Закона Санкт-Петербурга "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" при реализации задач, изложенных в статье 2 настоящего Закона, Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга осуществляет контрольную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности.
Контрольная деятельность включает в себя проведение следующих действий:
а) проверка - определение законности, эффективности и целесообразности расходования средств городского бюджета и средств территориальных государственных внебюджетных фондов, использования собственности Санкт-Петербурга, предоставления налоговых или иных льгот органами и должностными лицами Администрации Санкт-Петербурга;
б) обследование - оперативное выявление положения дел по определенному вопросу, входящему в компетенцию Контрольно-счетной палаты в целях определения целесообразности проведения проверки.
Как следует из объяснений в судебном заседании председателя контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Буренина А.Д., проверки и обследования по первичным документам проверяемых объектов проводит только Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга. Ни Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в целом, ни депутаты Законодательного Собрания, ни образованные Законодательным Собранием комитеты и постоянные комиссии непосредственно таких проверок и обследований не проводят.
Указанное обстоятельство не оспаривалось в судебном заседании представителями Законодательного Собрания и губернатора Санкт-Петербурга.
В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Статьей 11 Закона Санкт-Петербурга "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" на Администрацию Санкт-Петербурга, органы управления территориальных государственных внебюджетных фондов и органы, осуществляющие расходование средств, поступающих в бюджеты муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга, из бюджета Санкт-Петербурга, возложена обязанность предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления контрольных полномочий и по запросам Контрольно-счетной палаты.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что указанными выше нормативными актами на Контрольно-счетную палату Санкт-Петербурга возложено полномочие государственного органа власти Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по осуществлению контроля за исполнением бюджета Санкт-Петербурга - проведение внешнего аудита бюджета, которое, вместе с тем, не перестало оставаться полномочием Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Согласно статье 4 Закона Санкт-Петербурга "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга" в состав Контрольно-счетной палаты входят председатель, заместители председателя, эксперты и технические работники.
В соответствии со статьей 5 этого Закона к полномочиям председателя контрольно-счетной палаты относится, в числе других, осуществление общего оперативного руководства деятельностью Контрольно-счетной палаты и организация ее работы, утверждение планов проверок и обследований на текущий период, утверждение результатов проверок, проведенных экспертами Контрольно-счетной палаты, а также отчетов о проверках и обследованиях, то есть осуществление функций государственного финансового контроля.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что должность председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга является должностью, установленной для непосредственного исполнения полномочий государственного органа - Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - проведения внешнего аудита бюджета.
С учетом изложенного суд находит несостоятельными доводы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга о том, что свои полномочия председатель Контрольно-счетной палаты осуществляет не для непосредственного исполнения полномочий представительного органа субъекта Российской Федерации - Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а для осуществления функции структурного подразделения Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - счетной палаты Санкт-Петербурга, поскольку осуществление полномочий данного структурного подразделения Законодательного Собрания является одновременно и исполнением полномочий представительного органа власти Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
При этом, по мнению суда, не имеет правового значения то обстоятельство, что Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга - это не самостоятельный государственный орган, обладающий статусом юридического лица, а структурное подразделение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (п.6 ст.26 Устава Санкт-Петербурга), поскольку данное обстоятельство не влияет на полномочия и функции Контрольно-счетной палаты, а также на полномочия председателя Контрольно-счетной палаты в области осуществления контроля за исполнением бюджета.
Доводы губернатора Санкт-Петербурга о том, что к государственным должностям категории "А" Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" относит только руководителей органов государственной власти (например, губернатор и председатель Законодательного Собрания) и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также должностных лиц, осуществляющих свои полномочия самостоятельно и непосредственно, которые независимы и подчиняются только закону (например, депутаты), по мнению суда, основаны на ошибочном толковании статьи 1 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Суд также считает несостоятельными доводы губернатора о том, что должность председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга не может быть отнесена к государственным должностям категории "А", поскольку к лицам, претендующим на замещение государственных должностей этой категории, не предъявляется требований к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности, в то время как к лицам, претендующим на замещение должности председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга, такие требования предъявляются (ст.5 Закона Санкт-Петербурга "О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга"). Указанный признак, по мнению суда, не является существенным для отнесения государственной должности к той или иной категории. Требования к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности могут быть предъявлены и к лицам, замещающим государственные должности категории "А", в том случае, если они исполняют возложенные на них обязанности на профессиональной основе, например, судьи (ст.4 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации").
При таких обстоятельствах суд находит, что должность председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга отвечает необходимы критериям государственной должности категории "А", установленным Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" и, следовательно, в противоречие со статьей 1 указанного Закона была необоснованно отнесена Законом Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга" к государственным должностям Санкт-Петербурга категории "В".
Суд также находит обоснованными доводы Буренина А.Д. о нарушении его прав неправомерным отнесением должности председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга к должностям государственной службы Санкт-Петербурга категории "В" по следующим основаниям.
Согласно статье 22 Закона Санкт-Петербурга "О государственной службе Санкт-Петербурга, лицах, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, и государственных служащих Санкт-Петербурга" лица, замещающие государственные должности Санкт-Петербурга, а также государственные служащие Санкт-Петербурга имеют право на получение ежемесячной надбавки к должностному окладу за гражданское звание. В соответствии с частью 3 указанной статьи Закона Санкт-Петербурга право на получение надбавки к должностному окладу за гражданское звание возникает:
у лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, - со дня избрания на соответствующую должность, но не ранее дня, с которого в бюджете Санкт-Петербурга будут предусмотрены денежные средства на выплату надбавок к должностному окладу за гражданское звание;
у государственных служащих Санкт-Петербурга - со дня присвоения гражданского звания, но не ранее дня, с которого в бюджете Санкт-Петербурга будут предусмотрены денежные средства на выплату надбавок к должностному окладу за гражданское звание.
При этом, как следует из статей 15, 16 указанного Закона Санкт-Петербурга, гражданские звания государственным служащим Санкт-Петербурга присваиваются руководителем государственного органа Санкт-Петербурга по результатам аттестации. Аттестации подлежат государственные служащие Санкт-Петербурга, имеющие стаж работы в занимаемой должности не менее одного года (л.д.26-об-27, 28-об).
Как следует из представленных суду документов, а также из объяснений Буренина Д.А. в судебном заседании, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга Буренин Д.А. был избран председателем Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга 20 июня 2001 года, и распоряжением председателя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 20 июня 2001 года N 668-к Буренин Д.А. с этой же даты был принят на должность председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга (л.д.104-105), однако до настоящего времени он не имеет гражданского звания и в течение года не получает ежемесячную надбавку к должностному окладу за гражданское звание.
Указанные обстоятельства не оспаривались в судебном заседании представителями Законодательного Собрания и губернатора Санкт-Петербурга.
