УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 декабря 2002 года N 048-049-П
По делу о толковании отдельных положений
статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,
с участием представителя группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.В.Ветрова, представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А.Кузнецовой,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, подпунктом "б" статьи 3, статьями 30, 63, 76 и 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании отдельных положений статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга.
Поводом к рассмотрению дела послужили запрос группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва С.Ю.Андреева, Ю.П.Гладкова, В.Л.Евтухова, В.А.Калинина, А.Г.Крамарева, А.И.Кущака, О.Е.Сергеева, К.Э.Сухенко, В.А.Тюльпанова о толковании положений статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга и запрос губернатора Санкт-Петербурга о толковании положений пунктов 1, 2, 5, 6 статьи 33 Устава Санкт-Петербурга.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании отдельных положений статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга применительно к определению объема полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга по принятию и обнародованию (либо отклонению) законов Санкт-Петербурга.
Заслушав сообщение судей-докладчиков О.В.Герасиной и А.И.Осоцкого, объяснения представителя группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Н.В.Ветрова и объяснения представителя губернатора Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга А.В.Митяниной, пояснения представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Т.А.Кузнецовой, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. 16 октября 2002 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва С.Ю.Андреева, Ю.П.Гладкова, В.Л.Евтухова, В.А.Калинина, А.Г.Крамарева, А.И.Кущака, О.Е.Сергеева, К.Э.Сухенко, В.А.Тюльпанова о толковании положений статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга.
18 октября 2002 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступил запрос губернатора Санкт-Петербурга о толковании положений пунктов 1, 2, 5, 6 статьи 33 Устава Санкт-Петербурга.
Определением Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 ноября 2002 года N 048-049-3 на основании положений статьи 41 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" дела по этим обращениям были соединены в одно производство, так как обращения группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга касаются одного и того же предмета.
В запросах указывается, что отдельные положения статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга понимаются по-разному. У заявителей возникла неопределенность в понимании названных уставных положений применительно к следующим вопросам: что именно в соответствии с положениями статьи 32 Устава Санкт-Петербурга является законом Санкт-Петербурга, принятым Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, который губернатор Санкт-Петербурга обязан обнародовать путем подписания данного закона либо отклонить в четырнадцатидневный срок со дня его поступления; имеет ли право губернатор Санкт-Петербурга в случае отклонения закона Санкт-Петербурга, принятого в установленном порядке Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, возвращать данный закон в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга без соблюдения требований Устава Санкт-Петербурга; при каких условиях закон Санкт-Петербурга может быть однозначно определен как закон Санкт-Петербурга, принятый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга; возникает ли уставная обязанность губернатора Санкт-Петербурга обнародовать либо отклонить закон Санкт-Петербурга, принятый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга с нарушением порядка, установленного Уставом Санкт-Петербурга и Регламентом заседаний Законодательного Собрания Санкт-Петербурга; имеет ли право губернатор Санкт-Петербурга возвратить закон Санкт-Петербурга, принятый с нарушением установленного порядка, в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга с указанием на конкретные нарушения при его принятии, но без предложения о внесении в него изменений и дополнений; возникает ли обязанность губернатора Санкт-Петербурга обнародовать закон Санкт-Петербурга, отклоненный им и одобренный повторно Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, если при повторном рассмотрении был нарушен порядок такого рассмотрения.
В ходе судебного заседания выявилось различное понимание содержания статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга применительно к уяснению объема полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и губернатора Санкт-Петербурга по принятию и обнародованию (либо отклонению) законов Санкт-Петербурга.
По мнению губернатора Санкт-Петербурга, под законом Санкт-Петербурга в смысле статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга следует считать закон Санкт-Петербурга, соответствующий условиям, закрепленным в Уставе Санкт-Петербурга. Губернатор Санкт-Петербурга считает, что он вправе вернуть принятый Законодательным Собранием Санкт-Петербурга закон Санкт-Петербурга в случае, если, по его мнению, при принятии закона Санкт-Петербурга был нарушен уставный порядок его принятия.
По мнению группы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, под законом Санкт-Петербурга в смысле статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга, следует считать закон Санкт-Петербурга, соответствующий условиям, закрепленным в Уставе Санкт-Петербурга. При этом губернатор Санкт-Петербурга не вправе вернуть принятый в установленном порядке Законодательным Собранием Санкт-Петербурга закон Санкт-Петербурга без соблюдения требований, указанных в пункте 3 статьи 33 Устава Санкт-Петербурга.
По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, под законом Санкт-Петербурга, принятым Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, следует понимать закон Санкт-Петербурга, который принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, при этом порядок его принятия не оспорен ни одним из депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга; принятие закона Санкт-Петербурга, оформлено постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и данное постановление подписано надлежаще уполномоченным должностным лицом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. При этом губернатор Санкт-Петербурга не вправе возвращать без рассмотрения направленный ему Законодательным Собранием Санкт-Петербурга закон Санкт-Петербурга для обнародования.
Таким образом, выявляется неопределенность в понимании статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга применительно к тому, каковы правовые последствия установления губернатором Санкт-Петербурга на этапе обнародования закона Санкт-Петербурга, имевшего, по его мнению, факта несоблюдения условий принятия закона Санкт-Петербурга Законодательным Собранием Санкт-Петербурга, а также в том, что именно понимается под "законом Санкт-Петербурга, принятым Законодательным Собранием Санкт-Петербурга", который губернатор Санкт-Петербурга обязан обнародовать (либо отклонить).
Руководствуясь пунктом 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга дает толкование и принимает постановление только по предмету, указанному в обращении.
2. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип разделения государственной власти как основу конституционного строя в Российской Федерации. В соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Указанные конституционные положения нашли отражение в статье 15 Устава Санкт-Петербурга, которая закрепляет разделение государственной власти Санкт-Петербурга на законодательную, исполнительную и судебную, а также самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах их полномочий, в том числе и в сфере законодательного процесса.
В целях реализации указанных принципов Устав Санкт-Петербурга устанавливает систему правовых гарантий. Для обеспечения самостоятельного функционирования всех ветвей власти Устав Санкт-Петербурга наделяет законодательный, исполнительный и судебный органы государственной власти Санкт-Петербурга собственными полномочиями (статьи 30, 45, 46, 50, 51 Устава Санкт-Петербурга), а для исключения возможности концентрации власти у одной из ее ветвей - определяет их взаимодействие, в том числе в сфере законодательного процесса.
Законодательная власть в лице Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принимает законы Санкт-Петербурга (статья 22 и пункт 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга).
Исполнительная власть в лице губернатора Санкт-Петербурга вносит в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проекты законов Санкт-Петербурга (статья 31 Устава Санкт-Петербурга), предлагает поправки к проектам законов Санкт-Петербурга (пункт 5 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга), подписывает заключения Администрации Санкт-Петербурга (пункт 8 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга), участвует в работе Законодательного Собрания Санкт-Петербурга с правом совещательного голоса (подпункт 10 пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга), обнародует принятые Законодательным Собранием Санкт-Петербурга законы Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 33 Устава Санкт-Петербурга), отклоняет законы Санкт-Петербурга и возвращает их в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга (пункты 2 и 3 статьи 33 Устава Санкт-Петербурга).
Судебная власть в лице Уставного суда Санкт-Петербурга, в частности, рассматривает дела о соответствии законов Санкт-Петербурга Уставу Санкт-Петербурга, в том числе по порядку их принятия (пункт 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга).
При этом из указанных полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области законодательного процесса исключительными полномочиями Законодательного Собрания Санкт-Петербурга является принятие и одобрение (в ранее принятой редакции) законов Санкт-Петербурга; губернатора Санкт-Петербурга - обнародование принятых Законодательным Собранием Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга, отклонение законов Санкт-Петербурга. Уставный суд Санкт-Петербурга является единственным органом государственной власти Санкт-Петербурга, который имеет право признавать законы Санкт-Петербурга не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, в том числе по порядку их принятия, что влечет недействительность указанных правовых актов.
Статьей 72 Конституции Российской Федерации (пунктом "н" части 1) установление общих принципов организации системы органов государственной власти отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к числу принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится принцип, согласно которому полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации и (или) пересмотра ее положений путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.
Указанный принцип нашел отражение в Уставе Санкт-Петербурга, в частности применительно к полномочиям губернатора Санкт-Петербурга, в статье 46. В указанной статье Устава Санкт-Петербурга перечисление полномочий губернатора Санкт-Петербурга заканчивается положением, согласно которому губернатор Санкт-Петербурга "осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга".
Следовательно, органы государственной власти Санкт-Петербурга вправе осуществлять только те полномочия, которые отнесены к их компетенции действующим законодательством.
Таким образом, губернатор Санкт-Петербурга обладает полномочиями по участию в законодательном процессе, которые предоставлены ему Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.
Устав Санкт-Петербурга обязателен для исполнения всеми находящимися на территории Санкт-Петербурга органами государственной власти Санкт-Петербурга, имеет высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам Санкт-Петербурга, правовым актам органов государственной власти Санкт-Петербурга (статья 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункт 1 статьи 5 Устава Санкт-Петербурга). Невыполнение или нарушение норм Устава Санкт-Петербурга, регулирующих законодательный процесс, Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и (или) губернатором Санкт-Петербурга влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами Санкт-Петербурга (статьи 9, 19 и 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Перечисленные нормативные положения влекут за собой необходимость соблюдения субъектами законодательного процесса, реализующими соответствующие полномочия, уставных процедур принятия обнародования или отклонения законов Санкт-Петербурга.
3. Нормативные положения, содержащиеся в статье 32 Устава Санкт-Петербурга, регламентируют порядок принятия законов Санкт-Петербурга.
Принятие закона Санкт-Петербурга Законодательным Собранием Санкт-Петербурга является одной из стадий законодательного процесса, состоящей из нескольких этапов: первое, второе и третье чтения. При определенных условиях может быть и иное количество чтений. В пункте 1 статьи 31, пункте 8 статьи 32, подпункте 2 пункта 2 статьи 45, подпунктах 9 и 10 пункта 1 статьи 46, статье 54 и иных положениях Устава Санкт-Петербурга закреплены полномочия губернатора Санкт-Петербурга и Администрации Санкт-Петербурга по участию в процедуре принятия закона Санкт-Петербурга. В частности, губернатор Санкт-Петербурга вправе участвовать в обсуждении проекта закона Санкт-Петербурга, вносить поправки. В установленных Уставом Санкт-Петербурга случаях при рассмотрении проектов законов Санкт-Петербурга по отдельным вопросам участие губернатора Санкт-Петербурга и (или) Администрации Санкт-Петербурга является обязательным. Реализация названных полномочий губернатора Санкт-Петербурга и Администрации Санкт-Петербурга предполагает также юридическую оценку процедуры принятия закона Санкт-Петербурга. Если губернатор Санкт-Петербурга полагает, что на стадии рассмотрения проекта закона Санкт-Петербурга Законодательным Собранием Санкт-Петербурга была нарушена процедура принятия закона Санкт-Петербурга, то губернатор Санкт-Петербурга, как и иные участники законодательного процесса, может обращаться в компетентный судебный орган.
В соответствии с положением пункта 1 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга законы Санкт-Петербурга принимаются большинством от установленного числа депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Данным пунктом установлено количество голосов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, необходимое для принятия данного вида нормативного правового акта.
Согласно положениям пункта 2 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга проекты законов Санкт-Петербурга рассматриваются в три этапа - три чтения (при отсутствии поправок к проекту закона Санкт-Петербурга, принятому за основу, - два чтения), проводимых на различных заседаниях Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В этой норме Устава Санкт-Петербурга зафиксирована необходимость проведения, как правило, трех чтений закона Санкт-Петербурга, а также порядок проведения чтений.
В соответствии с положениями пункта 3 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга первое чтение состоит из обсуждения проекта закона Санкт-Петербурга (подпункт 1); голосования по одобрению концепции проекта закона Санкт-Петербурга (принятию его за основу) (подпункт 2). В данной норме зафиксирована процедура проведения первого чтения.
В случае отклонения проекта закона Санкт-Петербурга в первом чтении его дальнейшее рассмотрение не проводится (пункт 4 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга). В этом положении содержится императивное правило об исключении возможности принятия закона в случае его неодобрения в первом чтении при отсутствии нового внесения аналогичного проекта закона Санкт-Петербурга.
В соответствии с положениями пункта 5 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга второе чтение состоит из обсуждения и голосования изменений и дополнений, не меняющих концепцию принятого за основу проекта закона Санкт-Петербурга (поправок), предлагаемых депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, органами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, губернатором Санкт-Петербурга. В данной норме содержатся: указание на процедуру второго чтения, требования, предъявляемые к поправкам, а также определяются субъекты, которые вправе предлагать поправки к проекту закона Санкт-Петербурга, принятого за основу.
Согласно пункту 6 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга третье чтение состоит из обсуждения и голосования поправок, внесенных органами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и редакционной комиссией Законодательного Собрания Санкт-Петербурга для устранения внутренних противоречий проекта закона Санкт-Петербурга или его несоответствия законодательству Российской Федерации и Уставу Санкт-Петербурга (подпункт 1); голосования по принятию закона Санкт-Петербурга (принятие его в целом) (подпункт 2). В данном пункте содержатся: указание на процедуру третьего чтения, требования, предъявляемые к поправкам, а также определяются субъекты, которые вправе предлагать поправки к данному чтению.
В соответствии с законом Санкт-Петербурга для отдельных актов может устанавливаться иная процедура принятия, предусматривающая большее число чтений (пункт 7 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга). Указанное уставное положение определяет вид нормативного правового акта Санкт-Петербурга, которым устанавливаются особенности процедуры принятия отдельных правовых актов, а также требования к этой процедуре.
Как указано в пункте 8 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга, проекты законов Санкт-Петербурга о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Санкт-Петербурга, другие проекты законов Санкт-Петербурга, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Санкт-Петербурга, рассматриваются Законодательным Собранием Санкт-Петербурга по представлению губернатора Санкт-Петербурга либо при наличии заключения Администрации Санкт-Петербурга, подписанного губернатором Санкт-Петербурга. Заключение Администрации Санкт-Петербурга представляется в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга не позднее 14 дней со дня поступления проекта закона Санкт-Петербурга в Канцелярию Администрации Санкт-Петербурга. Непредставление заключения в указанный срок рассматривается как согласие Администрации Санкт-Петербурга с проектом закона Санкт-Петербурга. Данным пунктом Устава Санкт-Петербурга установлена процедура участия Администрации Санкт-Петербурга во главе с губернатором Санкт-Петербурга в рассмотрении Законодательным Собранием Санкт-Петербурга определенных проектов законов Санкт-Петербурга.
Нормы пункта 9 статьи 32 Устава Санкт-Петербурга устанавливают, что порядок принятия иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга устанавливается законом Санкт-Петербурга. В данном пункте статьи 32 Устава Санкт-Петербурга не регулируются общественные отношения в сфере принятия Законодательным Собранием Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга.
Таким образом, на каждом этапе принятия закона Санкт-Петербурга Законодательное Собрание Санкт-Петербурга фактически дает юридическую оценку соблюдению процедуры принятия закона Санкт-Петербурга. Это означает, что переход к следующему этапу принятия закона Санкт-Петербурга презюмирует соблюдение Законодательным Собранием Санкт-Петербурга всех условий принятия закона Санкт-Петербурга. Окончание заключительного этапа и стадии принятия закона Санкт-Петербурга в целом оформляется постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что положения статьи 32 Устава Санкт-Петербурга указывают на вид нормативного правового акта (закон Санкт-Петербурга) и субъект, осуществляющий принятие данного нормативного правового акта (Законодательное Собрание Санкт-Петербурга), а также определяют условия принятия закона Санкт-Петербурга, полномочия губернатора Санкт-Петербурга, Администрации Санкт-Петербурга, депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, органов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, редакционной комиссии Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по участию в процедуре принятия закона Санкт-Петербурга.
