УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 июня 2001 года N 015-п
По делу о толковании статьи 24, пункта 3 статьи 25,
пункта 12 статьи 26 и пунктов 1 и 3 статьи 30
Устава Санкт-Петербурга
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, Л.Б.Ескиной, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,
с участием представителя заявителя адвоката В.А.Маркова,
руководствуясь пунктом 1 статьи 51 Устава Санкт-Петербурга, подпунктом "б" статьи 3, статьями 30, 63, 76, 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании статьи 24, пункта 3 статьи 25, пункта 12 статьи 26 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах территориальной единицы Санкт-Петербурга, - поселок Ушково о толковании статей 24, пункта 3 статьи 25, пункта 12 статьи 26 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений пунктов 1, 2 и 3 статьи 24 и пункта 12 статьи 26 Устава Санкт-Петербурга, находящихся во взаимосвязи с положениями пункта 3 статьи 25 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга применительно к определению даты выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, продолжительности и объема полномочий депутатов и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в связи с проведением таких выборов.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Осоцкого, объяснения представителя заявителя, выступления приглашенных в заседание представителей: от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - С.М.Миронова, от губернатора Санкт-Петербурга - кандидата юридических наук В.А.Винокурова, специалистов: доктора филологических наук С.И.Богданова, доктора юридических наук С.Д.Князева, доктора филологических наук С.А.Кузнецова, показания свидетелей, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. В запросе муниципального Совета указывается, что находящиеся в системной взаимосвязи положения статьи 24, пункта 3 статьи 25, пункта 12 статьи 26 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга в редакции Закона Санкт-Петербурга от 31 января 2001 года N 110-13 "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга в связи с изменением федерального законодательства" не поддаются однозначному толкованию применительно к определению даты выборов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва и объема и продолжительности полномочий депутатов и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго и третьего созывов в связи с проведением таких выборов.
2. Из текста обращения следует, что необходимость в толковании указанных в обращении положений обусловлена неопределенностью в их понимании применительно к определению дня голосования по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга очередного (третьего) созыва по правилам, установленным во втором предложении пункта 3 статьи 25 Устава Санкт-Петербурга, а также продолжительности и объема полномочий депутатов и Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго и третьего созывов в связи с проведением таких выборов.
Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что отдельные вопросы, поставленные в настоящем обращении, уже являлись предметом рассмотрения Уставным судом Санкт-Петербурга.
Постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга N 008-3 от 14 марта 2001 года по делу о толковании статьи 23, пункта 3 статьи 24, пункта 12 статьи 25, пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга (в действовавшей на момент вынесения постановления редакции Устава Санкт-Петербурга) установлено, что срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва - 4 года, и этот срок, истекающий 6 января 2003 года, не зависит от даты очередных выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нового созыва. В постановлении указывается, что положения пункта 1 статьи 23 Устава Санкт-Петербурга, устанавливающие четырехлетний срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, во взаимосвязи с положениями статей 8 и 9 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", являющиеся в совокупности базовыми принципами определения периодичности выборов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, не допускают изменений четырехлетнего нормативного (уставного) срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва и предусматривают обязательность проведения очередных выборов в сроки, установленные Уставом Санкт-Петербурга.
Пунктом 1 статьи 24 действующего Устава Санкт-Петербурга, воспроизводящим после вступления в силу Закона Санкт-Петербурга от 31 января 2001 года N 110-13 положения пункта 1 статьи 23 Устава, сохраняется неизменным срок, на который избирается Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, - 4 года. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не допускающим изменения (увеличения или уменьшения) срока полномочий избранных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и пунктом 3 этой же статьи вновь принятая норма, если она изменяет указанный срок полномочий, вступает в силу только после истечения срока полномочий действующего органа государственной власти, а в случае досрочного прекращения полномочий органа государственной власти - после прекращения указанных полномочий.
Таким образом, при решении поставленного в обращении вопроса о сроке полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва следует руководствоваться постановлением Уставного суда Санкт-Петербурга N 008-3 от 14 марта 2001 года по делу о толковании статьи 23, пункта 3 статьи 24, пункта 12 статьи 25, пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга.
3. В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по этим вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В сферу отношений по организации системы органов государственной власти входят, в частности, и отношения по организации и проведению выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 и подпунктом 10 пункта 2 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга порядок проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга устанавливается законом Санкт-Петербурга. Вместе с тем в Уставе Санкт-Петербурга также содержатся нормы, регулирующие избирательные отношения применительно к выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
Законом Санкт-Петербурга от 31 января 2001 года N 110-13 "О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга в связи с изменением федерального законодательства", введенным в действие 17 марта 2001 года, был внесен ряд изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга, относящихся к порядку формирования законодательной власти Санкт-Петербурга. В том числе была изменена и норма, определяющая год, месяц, день недели проведения голосования по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 25 Устава). Уставный суд Санкт-Петербурга при осуществлении толкования норм Устава Санкт-Петербурга исходит из их действующей редакции, отличной от существовавшей ранее, и, таким образом, отдельные выводы Уставного суда Санкт-Петербурга по вопросам о выборах в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга носят самостоятельный характер и могут не совпадать с выводами, сделанными ранее в постановлении Уставного суда Санкт-Петербурга от 14 марта 2001 года N 008-3.
4.1. Положения, содержащиеся в статье 24, в пункте 3 статьи 25, в пункте 12 статьи 26, в пунктах 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, устанавливают срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и его численный состав (пункт 1 статьи 24 Устава); условия правомочности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 24 Устава); возможность досрочного прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 24 Устава); вид нормативного правового акта, регламентирующего порядок проведения выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга; год, месяц и день недели проведения голосования по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 25); день, с которого возникают полномочия вновь избранного депутата (пункт 12 статьи 26 Устава); день проведения первого заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва (пункт 1 статьи 30 Устава); день, с которого прекращаются полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва (пункт 3 статьи 30 Устава).
4.2. Пунктом 2 статьи 24 Устава Санкт-Петербурга предусматривается, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга правомочно, если в его состав избрано не менее двух третей от установленной численности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Данная норма во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 24 и пунктами 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга предопределяет момент возникновения четырехлетнего (уставного) срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва и прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва.
Вместе с тем при досрочном прекращении полномочий законодательного органа по основаниям, допускаемым законом, период фактической легитимной деятельности представительного органа может быть менее срока, на который в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга избирается Законодательное Собрание Санкт-Петербурга. В такой ситуации момент возникновения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва и момент прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва могут не совпасть. Из этого следует, что указанные нормы в их взаимосвязи, с учетом ранее высказанной Уставным судом Санкт-Петербурга правовой позиции, определяют момент перехода полномочий от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва к Законодательному Собранию Санкт-Петербурга нового созыва не во всех случаях, а только при условии истечения полностью установленного срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва.
При рассмотрении вопроса о продолжительности (фактической) полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва следует учитывать и случаи, когда в результате выборов не был сформирован правомочный законодательный орган. Решение этого вопроса зависит от толкования иных норм Устава Санкт-Петербурга, в частности норм, определяющих статус Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (например, пункт 1 статьи 23 Устава Санкт-Петербурга), других положений, устанавливающих принципы формирования и деятельности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, с требованием о толковании которых заявитель в Уставный суд Санкт-Петербурга не обращался.
При таких обстоятельствах вопрос о продолжительности полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в ситуации невозможности совпадения дня окончания нормативно установленного срока Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва и дня первого заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва не может быть рассмотрен Уставным судом Санкт-Петербурга в рамках производства по настоящему делу.
4.3. При решении вопроса об объеме полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации следует исходить из Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъекта Российской Федерации. Уставный суд Санкт-Петербурга отмечает, что полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определяются его компетенцией, закрепленной, помимо иных нормативных правовых актов, в статье 31 Устава Санкт-Петербурга, которая не указана в перечне статей, требующих толкования по рассматриваемому запросу, и, таким образом, не является предметом рассмотрения в настоящем деле.
Нормы Устава Санкт-Петербурга, о толковании которых просит заявитель, не регулируют вопросы собственно компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (см. пункт 4.1 настоящего постановления), а следовательно, не дают возможности определить объем его полномочий.
4.4. Вопрос о дне голосования по очередным выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга непосредственно урегулирован в пункте 3 (второе предложение) статьи 25 Устава Санкт Петербурга, где установлено, что голосование по выборам в Законодательное Собрание Санкт Петербурга нового созыва проводится в первое воскресенье апреля последнего календарного года полномочий Законодательного Собрания Санкт Петербурга предыдущего созыва.
Для правильного определения дня голосования по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга необходимо установить, что именно понимается под словосочетанием "последний календарный год полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" в контексте общего смысла пункта 3 статьи 25 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с положениями пункта 1 статьи 24 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга с учетом толкования последних Уставным судом Санкт-Петербурга в постановлении от 14 марта 2001 года N 008-3.
Опрошенные в судебном заседании представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга С.М.Миронов, а также депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга А.А.Ковалев, С.А.Житков, В.А.Калинин пояснили, что при внесении изменений в норму Устава Санкт-Петербурга, определяющую порядок голосования по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, под словосочетанием "последний календарный год полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" депутатами Законодательного Собрания Санкт-Петербурга понимался год, на который приходится окончание четырехлетнего срока полномочий самого законодательного органа, то есть 2003 год.
Из заключений специалиста в области лингвистики доктора филологических наук С.И.Богданова (Санкт-Петербургский государственный университет), а также специалистов Института лингвистических исследований Российской академии наук доктора филологических наук К.С.Горбачевича, доктора филологических наук Ф.П.Сороколетова и доктора филологических наук С.А.Кузнецова следует, что словосочетание "последний календарный год полномочий" допускает его понимание как года, определяемого по календарю, то есть с 1 января по 31 декабря, и в контексте иных норм Устава Санкт-Петербурга, устанавливающих срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва, этот период может определяться с 1 января 2003 года по 31 декабря 2003 года.
Принимая во внимание изложенное, Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что под словосочетанием "последний календарный год полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" в статье 25 Устава Санкт-Петербурга понимается год, на который приходится последний день нормативно установленного срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, даже если продолжительность полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в этом году не составляет полного года.
Такое понимание положений второго предложения пункта 3 статьи 25 Устава Санкт-Петербурга обусловлено наличием в нем совокупности признаков вышеуказанного временного периода, рассматриваемых Уставным судом Санкт-Петербурга в качестве базовых на основе комплексного анализа нормы с точки зрения исторических, лингвистических и правовых предпосылок, определяющих смысл нормативного установления.
Таким образом, по смыслу пункта 3 статьи 25, пункта 1 статьи 24, пунктов 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга в их взаимосвязи днем голосования по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга третьего созыва является первое воскресенье апреля 2003 года.
В то же время следует учитывать, что в процессе реализации Законодательным Собранием Санкт-Петербурга своих полномочий, вытекающих из статей 72, 73, 76, 77 Конституции Российской Федерации, и установления собственного правового регулирования, определяющего порядок избрания депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, назначение даты выборов в законодательный орган не должно приводить к произвольному продлению или сокращению продолжительности (срока) полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга или депутатов действующего созыва. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1997 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 марта 1996 года N 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21 февраля 1996 года "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и части 2 статьи 5 Закона Вологодской области от 17 октября 1995 года "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в редакции от 9 ноября 1995 года), решение указанных вопросов субъектами Российской Федерации должно соответствовать вытекающему из конституционных положений требованию формирования представительного органа на основе собственного устава и законов, "без отступления от установленных в них порядка выборов и сроков полномочий этого органа и при соблюдении общих рамочных предписаний о максимальной продолжительности легислатуры". Аналогичное требование содержится и в пункте 2 статьи 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти и гарантий периодического проведения выборов.
Из этого следует, что регламентация порядка проведения выборов в законодательный орган (в том числе установление дня голосования) в Уставе Санкт-Петербурга должна отвечать определенным требованиям, вытекающим из соответствующих положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а также правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации. Это означает, что при установлении порядка избрания депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти назначение даты выборов в законодательный орган не должно приводить к произвольному или искусственному продлению (или сокращению) срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга или депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга действующего созыва, не обусловленному причинами объективного характера. В то же время Уставный суд Санкт-Петербурга не осуществляет проверку соответствия норм Устава Санкт-Петербурга федеральному законодательству, поскольку решение этих вопросов не входит в его компетенцию.
4.5. При определении продолжительности полномочий депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга действующего созыва Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из следующего.
В соответствии с пунктом 1 статьи 26 Устава Санкт-Петербурга статус депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определяется федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга.
Устав Санкт-Петербурга не содержит норм, устанавливающих определенный срок полномочий депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. В то же время срок полномочий однократно избранного депутата, прекращение которых обусловливается возникновением полномочий у вновь избранного по соответствующему избирательному округу депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, не может быть более пяти лет (пункт 6 статьи 26 Устава).
Указание на срок, на который избираются депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, содержится в Законе Санкт-Петербурга от 6 марта 1996 года N 25-З "О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга". В статье 6 главы 2 названного Закона, определяющей статус Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, устанавливается, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга "состоит из 50 депутатов, избираемых на 4 года".
Данная норма на момент рассмотрения настоящего дела является действующей, а следовательно, на нее распространяются требования положений статей 8 и 9 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не допускающих изменения (увеличения или уменьшения) четырехлетнего срока полномочий депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва и предусматривающих обязательность проведения очередных выборов в сроки, установленные Уставом Санкт-Петербурга.
В соответствии с пунктом 12 статьи 26 Устава Санкт-Петербурга полномочия депутата Законодательного Собрания Санкт Петербурга возникают со дня принятия Санкт-Петербургской избирательной комиссией решения об общих результатах выборов.
Анализ положений статьи 24 и пункта 12 статьи 26 во взаимосвязи с положениями пункта 3 статьи 25 и пунктов 1 и 3 статьи 30 Устава позволяет сделать вывод о том, что полномочия депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва возникают со дня принятия Санкт-Петербургской избирательной комиссией решения об общих результатах выборов, но не ранее истечения установленного срока полномочий депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва. Реализация данного положения является гарантией обеспечения принципа единства системы государственной власти в субъекте Российской Федерации, не допускающего существования одновременно двух и более органов государственной власти с одинаковыми полномочиями или двух и более действующих депутатов, избранных по одному и тому же одномандатному избирательному округу, а также гарантией соблюдения конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти в установленные сроки, обеспечивающие сменяемость выборных органов и периодичность выборов.
4.6. При решении вопроса об объеме полномочий депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из того, что согласно пункту 4 статьи 10 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Полномочия депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга закреплены в статье 26 Устава Санкт-Петербурга, Законе Санкт-Петербурга "О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга", других нормативных правовых актах Санкт-Петербурга, которые (кроме пункта 12 статьи 26 Устава, по толкованию которого Уставный суд Санкт-Петербурга изложил свою позицию) не являются предметом рассмотрения Уставным судом Санкт-Петербурга в настоящем деле.
