УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 марта 2001 года N 008-3
По делу о толковании статьи 23, пункта 3 статьи 24, пункта 12
статьи 25, пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.М.Кропачева, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, Л.Б.Ескиной, В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого, с участием представителя заявителя адвоката А.Р.Уланова и представителя губернатора Санкт-Петербурга адвоката А.А.Иванова, руководствуясь пунктом 1 статьи 51 Устава Санкт-Петербурга, подпунктом "б" статьи 3, статьями 30, 63, 72, 73, 74 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о толковании статьи 23, пункта 3 статьи 24, пункта 12 статьи 25, пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 9, о толковании статей 23, пункта 3 статьи 24, пункта 12 статьи 25, пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений статьи 23 и пункта 12 статьи 25 Устава Санкт-Петербурга, находящихся во взаимосвязи с положениями пункта 3 статьи 24 и пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, применительно к определению даты выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.
Заслушав сообщение судей-докладчиков В.Г.Ильинской и Н.М.Кропачева, представителя заявителя и представителя губернатора Санкт-Петербурга, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. В запросе муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 9, указывается, что находящиеся в системной взаимосвязи положения статьи 23, пункта 3 статьи 24, пункта 12 статьи 25, пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга не поддаются однозначному толкованию применительно к определению даты выборов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 3-го созыва.
2. В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по этим вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В сферу отношений по организации системы органов государственной власти входят, в частности, и отношения по организации и проведению выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В федеральном законодательстве, регулирующем избирательные отношения, а также в Уставе Санкт-Петербурга понятие "определение даты выборов" не используется, однако применяются близкие по смыслу, но не идентичные понятия: "назначение выборов", "назначение дня голосования" (статья 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), "назначение даты выборов" (подпункт 10 пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга). Перечисленные в указанных законодательных актах понятия отражают полномочия государственного органа или должностного лица издать в установленном порядке и в установленные сроки правовой акт, в котором и назначается (определяется) дата выборов.
В случаях если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначат выборы в установленные законом сроки и в соответствии с установленным порядком, а также при отсутствии уполномоченного на то органа или должностного лица выборы проводятся соответствующей избирательной комиссией (пункт 3 статьи 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Если же уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избирательная комиссия не назначат в установленный срок выборы органов или депутатов, выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции (пункт 4 статьи 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
В соответствии с подпунктом 10 пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга дата выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга назначается Законодательным Собранием Санкт-Петербурга. Вместе с тем, согласно пункту 1 статьи 51 Устава Санкт-Петербурга, Уставный суд Санкт-Петербурга вправе осуществлять официальное толкование норм Устава Санкт-Петербурга, устанавливающих порядок определения даты выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.
3. Назначение выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга осуществляется Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в соответствии с федеральным законодательством, Уставом Санкт-Петербурга и иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга.
Положения, содержащиеся в статье 23, в пункте 3 статьи 24, в пункте 12 статьи 25, в пункте 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, устанавливают: срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и его численный состав (пункт 1 статьи 23 Устава); условия правомочности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 2 статьи 23 Устава); недопустимость досрочного прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 23 Устава); вид нормативного правового акта, регламентирующего порядок проведения выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга; порядок определения даты проведения голосования по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга и основание изменения сроков проведения выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 24 Устава); день, с которого возникают полномочия вновь избранного депутата (пункт 12 статьи 25 Устава); день, с которого прекращаются полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва (пункт 3 статьи 30 Устава).
4. Нормы Устава Санкт-Петербурга, являющиеся предметом толкования по запросу муниципального Совета муниципального образования, расположенного в границах муниципального округа N 9, не в одинаковой степени имеют отношение к решению вопроса об определении даты очередных выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга.
4.1. Анализ содержания статьи 23, пункта 3 статьи 24, пункта 12 статьи 25 и пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга позволяет сделать вывод, что продолжительность срока полномочий депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга как органа государственной власти, так же как и моменты возникновения тех и других полномочий, могут не совпадать. Полномочия правомочного Законодательного Собрания Санкт-Петербурга возникают с момента начала работы (первого заседания) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва, которое может быть сформировано как после первого, так и после второго тура голосования, а в случае признания выборов несостоявшимися - и в более поздний срок. Полномочия каждого из депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга возникают со дня принятия Санкт-Петербургской избирательной комиссией решения об общих результатах выборов.
Таким образом, Устав Санкт-Петербурга не связывает вопрос о назначении даты очередных выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нового созыва со сроком полномочий каждого из депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а следовательно, пункт 12 статьи 25 Устава Санкт-Петербурга не имеет непосредственного отношения к решению вопроса об определении даты выборов.
4.2. Пункт 3 статьи 23 Устава Санкт-Петербурга устанавливает, что досрочное прекращение полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не допускается. Таким образом, изменение сроков проведения выборов в связи с досрочным прекращением полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Уставом Санкт-Петербурга не предусмотрено. Устав Санкт-Петербурга (заключительные положения пункта 3 статьи 24) указывает только одно основание переноса даты выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга - введение чрезвычайного положения в период проведения очередных выборов на территории Санкт-Петербурга.
Тем не менее Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", принятый позднее Устава Санкт-Петербурга, предусматривает институт досрочного прекращения полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 9). Следовательно, дата выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга может быть перенесена как в случае введения чрезвычайного положения, так и в случае досрочного прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Порядок назначения выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга в случае досрочного прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга может быть урегулирован Уставом Санкт-Петербурга или законом Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
4.3. Пункт 2 статьи 23 Устава Санкт-Петербурга предусматривает, что Законодательное Собрание Санкт-Петербурга правомочно, если в его состав избрано не менее двух третей от установленной численности депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Данная норма во взаимосвязи с пунктами 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга предопределяет момент возникновения четырехлетнего (уставного) срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва.
4.4. Согласно положению, сформулированному в первом предложении пункта 3 статьи 24 Устава Санкт-Петербурга, очередные выборы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нового созыва проводятся в порядке, определяемом законом Санкт-Петербурга. Право Законодательного Собрания Санкт-Петербурга принимать закон Санкт-Петербурга по данному вопросу подтверждено подпунктом 1 "и" пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга.
Однако порядок назначения выборов и порядок их проведения не являются идентичными нормативными процедурами. Процедура проведения выборов, урегулированная в избирательных законах, включает в себя как отдельную стадию процедуру их назначения. Эти процедуры применительно к выборам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга регламентируются Законом Санкт-Петербурга "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга". В то же время процедура назначения выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга по существу урегулирована в Уставе Санкт-Петербурга (пункт 3 статьи 24, подпункт 10 пункта 1 статьи 31 Устава Санкт-Петербурга). Поэтому закон Санкт-Петербурга как правовой акт, имеющий меньшую юридическую силу, чем Устав Санкт-Петербурга, каких-либо иных правил назначения выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, отличных от предусмотренных Уставом Санкт-Петербурга, устанавливать не должен. В соответствии с содержанием нормы, сформулированной в последнем предложении пункта 3 статьи 24 Устава Санкт-Петербурга, в таком законе дополнительно может быть определен порядок определения сроков проведения выборов в случае, когда выборы не могут быть назначены либо проведены в обычном порядке вследствие введения режима чрезвычайно положения на территории Санкт-Петербурга.
4.5. Вопрос об определении даты очередных выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нового созыва непосредственно урегулирован в пункте 3 статьи 24 Устава Санкт-Петербурга, где установлено, что голосование по выборам в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга проводится в первое воскресенье апреля последнего года полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва.
Таким образом, данное правило ограничивает возможности Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в самостоятельном определении даты проведения голосования в обычных условиях указанием на определенные год, месяц, неделю и день недели независимо от месяца, недели, дня недели возникновения или прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва.
4.6. Для правильного определения даты выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга любого созыва необходимо установить, что именно законодатель понимает под словосочетанием "последний год полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга". В процессе толкования пункта 1 статьи 23 и пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга выявляются два подхода к решению данного вопроса. С одной стороны, момент окончания полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга определяется датой истечения четырехлетнего (уставного) срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 23 Устава Санкт-Петербурга). Соответственно, последний год полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга - это временной период, начинающийся после истечения трех лет с момента возникновения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга текущего созыва и заканчивающийся истечением четырехлетнего (уставного) срока его полномочий.
С другой стороны, момент прекращения полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга связывается с началом работы (первым заседанием) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва. Согласно пункту 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, со дня начала работы (первого заседания) Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва прекращаются полномочия Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва.
Первый день работы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва, а следовательно, последний день срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва определен в пункте 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, согласно которому Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нового созыва проводит свое первое заседание во вторую среду после дня выборов правомочного Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва. При этом правомочное Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нового созыва может быть сформировано как после первого, так и после второго тура выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нового созыва, а в случае признания выборов несостоявшимися - и в более поздний срок. Иными словами, в случае толкования пункта 3 статьи 24 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с пунктами 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, но в отрыве от пункта 1 статьи 23 Устава Санкт-Петербурга момент окончания срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва связывается не с истечением четырехлетнего (уставного) срока полномочий, а с датой проведения первого заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва, которая, в свою очередь, зависит от истечения определенного периода со дня проведения очередных выборов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, когда в результате выборов будет сформировано правомочное Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нового созыва (пункт 3 статьи 24 Устава Санкт-Петербурга). Поскольку день недели, неделя и месяц проведения выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга строго определены, то первое заседание Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва, как правило, не будет совпадать с днем недели, неделей и месяцем истечения четырехлетнего (уставного) срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва.
Таким образом, применение пункта 3 статьи 24 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с пунктами 1 и 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, но в отрыве от положений пункта 1 статьи 23 Устава Санкт-Петербурга в ситуации, когда дата проведения первого заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва предшествует истечению уставного срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва или приходится на период после истечения уставного срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва, приведет к сокращению или увеличению четырехлетнего срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва.
Изложенное свидетельствует о том, что в содержании пункта 1 статьи 23 и пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга по вопросу о моменте прекращения срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга имеется неопределенность: либо срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга строго определен - 4 года (пункт 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга), либо момент прекращения срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а следовательно, и сам срок, не определен, поскольку зависит от даты проведения очередных выборов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга следующего созыва (пункт 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга), когда в результате выборов будет сформировано правомочное Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нового созыва.
Исходя из пункта 1 статьи 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", срок полномочий представительного органа государственной власти должен быть определен и не может превышать 5 лет. При этом, в соответствии со статьей 9 этого Федерального закона, выборы органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются обязательными и проводятся в сроки, установленные конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, установленный пунктом 3 статьи 23 Устава Санкт-Петербурга четырехлетний срок соответствует требованиям федерального законодательства и обеспечивает периодическую сменяемость состава представительных органов государственной власти в целях реализации важнейших основ демократического правового государства - суверенитета народа и права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации).
Истолкование порядка определения момента прекращения срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва, предусмотренного пунктом 3 статьи 30 во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 24, но в отрыве от положений статьи 23 Устава Санкт-Петербурга привело бы к признанию, что конкретный срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Уставом Санкт-Петербурга вообще не определен. Данное понимание противоречило бы пунктам 2 и 3 статьи 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым изменение (увеличение или уменьшение) сроков полномочий действующих представительных органов государственной власти не допускается; норма об изменении (увеличении или уменьшении) установленного Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации срока полномочий выборных органов вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа государственной власти.
Указанные положения имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации. Во взаимосвязи с положениями статьи 23 Устава Санкт-Петербурга они являются базовыми принципами для определения периодичности очередных выборов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и не допускают изменений четырехлетнего (уставного) срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга текущего созыва. Толкование пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи с пунктом 1 статьи 30 и со статьей 23 Устава Санкт-Петербурга позволяет сделать вывод о том, что прекращение срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва определяется датой (днем) проведения первого заседания Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва при условии, если она совпадает с днем истечения четырехлетнего (уставного) срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга; первое заседание Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нового созыва проводится во вторую среду после дня выборов правомочного Законодательного Собрания в случае, если к этому дню истек срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва. Срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва, таким образом, не зависит от даты очередных выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга нового созыва.
5. Действующее законодательство знает примеры, когда в одном законодательном акте содержатся две различные нормы, указывающие на момент прекращения срока полномочий представительного органа государственной власти. В одной из них срок прекращения полномочий органа государственной власти определяется истечением конституционного (уставного) срока полномочий органа (например, 4 года), в другой - срок прекращения полномочий органа государственной власти, а следовательно, и срок его полномочий связывается с днем начала работы органа государственной власти нового созыва. Такие нормы содержатся в Конституции Российской Федерации (часть первая статьи 96, часть четвертая статьи 99), а также в ряде конституций (уставах) субъектов Российской Федерации.
Так, в соответствии с частью первой статьи 96 Конституции Российской Федерации Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации избирается на 4 года, а согласно части четвертой статьи 99 Конституции Российской Федерации - с момента начала работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации прежнего созыва прекращаются. Однако ни в Конституции Российской Федерации, ни в ином федеральном законодательстве не содержится нормы, которая определяла бы конкретный месяц и неделю проведения выборов, как это имеет место в Уставе Санкт-Петербурга.
Кроме того, в федеральном законодательстве, а также в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации прямо предусмотрено, что очередные выборы нового созыва проходят после истечения срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации предыдущего созыва. Так, в статье 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" установлено, что днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации является первое воскресенье после дня, когда истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации прежнего созыва.
6. В соответствии с пунктом 2 статьи 81 Устава Санкт-Петербурга действие пункта 3 статьи 24 Устава Санкт-Петербурга не распространялось на выборы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва, которые состоялись в два тура - 6 и 20 декабря 1998 года, что подтверждается протоколами Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 7 декабря 1998 года N 88 и от 24 декабря 1998 года N 93.
Первое заседание Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 2-го созыва состоялось 6 января 1999 года. Поскольку срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 2-го созыва составляет ровно 4 года и, таким образом, прекращается 6 января 2003 года, последним годом полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 2-го созыва следует считать временной промежуток между 6 января 2002 года и 6 января 2003 года. Следовательно, в соответствии с действующими положениями Устава Санкт-Петербурга очередные выборы в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 3-го созыва должны состояться в период, указанный в пункте 3 статьи 24 Устава Санкт-Петербурга (в первое воскресенье апреля 2002 года), то есть 7 апреля 2002 года. Указанная дата выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга является обязательной. Вместе с тем в случае проведения выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 7 апреля 2002 года может сложиться ситуация, когда временной период между выборами депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и моментом истечения срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга предыдущего созыва будет составлять более полугода. Сроки проведения очередных выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга 3-го созыва могут быть изменены путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в Устав Санкт-Петербурга, что не изменит срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга текущего созыва.
Срок полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 2-го созыва (с 6 января 1999 года по 6 января 2003 года) не может быть изменен (увеличен или уменьшен) и внесением соответствующих изменений в пункт 1 статьи 23 Устава Санкт-Петербурга, поскольку они вступят в силу лишь после истечения срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 2-го созыва (6 января 2003 года) и будут действительны только для следующих созывов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.
